农村信用社将去何方？
2001年的一篇旧作，那一年我作了好几篇“三农”报道。
章文
前言
今年7 月份我去广东茂名市采访农村信用社的小额贷款问题，勾起了我年少
时的一些回忆。我是生于农村的，父母和周遭的亲戚都是真正的农民，在土地里
刨食吃。一年到头辛苦下来，除了能基本填饱全家人肚子外，手中很少有余钱。
那时最怕遇上天灾人祸，因为没有人有能力来帮助你。
在我的印象中，乡里有个农村信用社，大队里还有一个信贷员，但农民从那
里一般是拿不到贷款的。例外的是那些家里有背景的或那些养鸡养猪的人家。经
常能看到那个信贷员从这些人的家里喝得醉醺醺得出来。
那时我还小，不懂得什么叫区别对待，叫歧视。相反倒很羡慕那个经常有酒
喝有肉吃的信贷员，幻想着有朝一日也能和他一样。后来我长大后，看到了许多
城里和乡下不平等的现实，心里的愤怒与悲哀与日俱增。我终于明白这就是所谓
的在国民待遇上的区别对待，这就是国民等级歧视！
在采访过程中，一位银行内部人士提到了一个名词：金融歧视。中国的金融
机构包括各大商业银行和农村信用社在内，这些年来所秉持的经营方针对农村、
农业、农民而言就是金融歧视！
现在情况开始起了变化。农村信用社的小额贷款制度在全国遍地开花。农村
信用社的改革试点工作也正在江苏谨慎地进行着。我们从内心欢呼这一转变的到
来，并真切期盼日益严重的" 三农问题" 能因此在一定程度上得到舒缓！
尽管它来的太迟。
农村信用社小额支农贷款热了
" 信用镇" 的故事
在元坝村村委会等了大约3 个钟头，陈森才从外面回来。
陈森今年47岁了，是根子镇农村信用社驻元坝村的信贷员，他每日的工作流
程是：不管天晴还是下雨，都骑着他那辆旧摩托车，沿着漫山遍野种满荔枝龙眼
等水果的山道，穿梭于分散居住的500 户农家之间，在村委会的协助下一一了解
他们的收入状况，还债能力以及信用程度，然后将这些情况上报给镇农村信用社，
由镇农村信用社来决定各个农户的信用等级和贷款额度。
当然，陈森还负责整个村的贷款发放和存款工作。被太阳晒得黑黑的陈森说
：" 现在比以前要忙多了，也累多了！"
以前陈森可舒服了，天天坐在办公室里喝茶看报纸，是不会在烈日下和细雨
中骑着他的摩托车到处跑的，更不会到农民家去调查什么收入状况的。
原因很简单，以前农村信用社根本就没有或很少贷款给农民，贷款对象不是
个体户就是乡镇企业，而这些大额非农贷款往往是在人情的打动、金钱的贿赂、
行政的干预下发放出去的，发放之初很少去考虑能不能收回来，当然也就无需做
什么调查了。
事情是在2000年3 月份起变化的。据中国人民银行广东茂名市中心支行梁山
副行长介绍，去年3 月份人行广州分行合作金融机构监管处、人行茂名市支行和
茂名市农信社三家在地方黨政的大力支持下，选择了江澤民曾经视察过、并且经
济基础相对较好的高州市根子镇作为创建" 信用镇" 的试点。
创建" 信用镇" 的目的是为了积极防范信贷风险，较好地解决农民贷款难、
农业信贷投入不足等实际问题而建立的一种由农户自愿参加，政府监督指导，农
信社提供贷款信用的信贷管理模式。
梁山深有感触地讲：" 金融机构欠农民的债太多了，农村信用社、农业银行
的存款绝大部分来自农村，来自农民，可以这么说，农民是他们的衣食父母，可
他们却没有反哺过农民！"
特别是农村信用社吸纳了农民的血汗钱，不回报农民也罢，还拿着这些钱在
非农大额贷款的歧路上越走越远，在各种黑手的推动下最后掉进严重亏损的泥沼
里。
在今年5 月份召开的农村信用社支农服务工作座谈会上，从中国人民银行行
长戴相龙的口中透出的信息是，全国农村信用社共计背上了2000亿元的亏损包袱。
如果考虑到官方一贯的保守性和统计工作的中国特色，那么这个数字还会再大一
些。并且这些数字还不包括那些数额同样惊人的收回无望的不良贷款。
茂名市农村信用社显然也分享了这巨大亏损的一杯羹，梁山副行长虽然没有
透露亏损的具体数字，但他肯定地告诉记者整个茂名农信社系统基本处于亏损状
态。1998年至1999年局部地区还出现过挤兑风波，成为全省有名的高风险地区。
农村信用社这条快要沉没的大船不得不掉头，重新回到它原来的航道上：面
向农业、面向农村、面向农民。
茂名市" 信用镇" 的出现就是这种转变的结果之一。
茂名市是广东典型的农业大市，" 三高" 农业享誉全国，极需金融上的支持，
但过去农村信用社的贷款投向偏离了" 三农" ，贷款结构极不合理，出现垒大户
贷款多，小额分散贷款少；非农贷款多，" 三农" 贷款少；非正常贷款多，正常
贷款少的" 三多三少" 现象。这不仅导致农业得不到金融的支持而发展缓慢，而
且导致全市农信社陷入困境。
" 信用镇" 的出现改变了这一局面。它首先明确农信社、镇政府和村委会的
权利和义务。农信社严格按照贷款管理的有关规定，在核定的农户信用贷款额度
内保证贷款及时发放，并给与优惠利率；镇政府的主要职责是向农户提供生产销
售信息，支持配合农信社组织资金和监督贷款的投放和回收，但不能干预信用社
贷款自主权；村委会的主要职责是协助农信社摸清农户家底，把好农户资信评估
质量关，协助贷款的发放和回收，但不能收取任何费用。
据梁山副行长介绍，目前农民信用等级分为优秀、较好、一般和较差，授信
贷款额度分别为5000-8000 元、3000-5000 元、1000-3000 元以及不核定额度仍
采取逐笔审批。为加强贷后检查监督，农信社按" 一户一档" 建立贷款台帐，如
发现农户不按规定使用贷款或不按期归还，又无正当理由的，则降低其信用等级，
直至取消其信用贷款资格。
这项制度出台实施以后，深受农民欢迎和拥护。人行茂名中心支行曾组织人
深入农村作了一次调查，结果显示，94.5% 的农户认为信用社贷款方便了，76.2%
的农户认为信用社更贴近群众了，71% 的农户认为信用社对农民生产经营更重视
了。
根子镇柏桥管理区青年农民何佑，去年被评为个人信用为优秀，拿到了根子
镇农信社《农户小额信用贷款证》，不再需要任何抵押担保，一年内在8000元这
个额度内可随时到信用社办理贷款事宜。
何佑高兴地讲，以前到农信社贷款没有关系很难贷得到，现在我拿着小额贷
款证可以随用随到农信社贷款，就和到银行取款差不多，以前要几天才能拿到的
钱，现在几分钟就搞定了。
据根子镇农村信用社陈为平副主任介绍，根子镇总共约有16000 农户，截至
目前为止，农信社给5239个农户发放了小额贷款证，发证率达到30% 多。去年根
子镇农信社及时向农户发放小额信用贷款1642笔，金额569 万元，基本上满足了
农户由于荔枝促花保果管理的资金需要，使全镇荔枝生产在周边地区普遍减产的
特殊情况下，仍然获得丰收。同时该镇的畜牧养殖业也得到了农信社的支持而强
劲发展。
令陈为平更欣慰的是，起初怕贷款像以前一样难以收回的担心被事实证明是
不必要的。去年根子镇农村信用社向柏桥村农民发放贷款276 笔，出3 笔因特殊
困难到期尚未归还外，其余273 笔均能按时还本付息，按时还贷率达98.6%.
针对这一现象，梁山又有感触，他说：" 农民是很纯朴的，他欠了债心里总
不踏实，睡不着觉，总想早点还掉，不像那些国有、集体企业，借钱的时候就想
着赖帐！"
创建" 信用镇" 不光解决了农民贷款难，而且对农信社自觉防止支农资金非
农化倾向，杜绝人情贷款、以贷谋私、自批自贷等各类违章贷款的发生，都取得
了很好的效果。由于农信社加强了对农民的服务，使农信社从农村基金会的负面
影响的阴影中走了出来，重新赢得了农民的信任，农民存款额增加，而且定期存
款比例大幅增加。去年根子镇农信社各项存款净增981 万元，增幅达16.5% ，高
于高州市农信社平均增幅7.4 个百分点，亏损额减幅达73% ，经营效益得到明显
好转。
今年，在总结根子镇的成功经验后，创建" 信用镇" 、" 信用村" 、" 信用
户" 的活动已在茂名全市推广开来。
" 创建' 信用镇' 对农信社和农民而言，达到了双赢的效果。" 人行茂名中
心支行一名同志这样讲。
雷声大，雨点也大
" 如何真正把钱贷给农户手里，是当前很大的问题。现在没有一个金融机构
真正在为农民、农业、农村，为它的产业结构调整做出贡献。现在不贷给农户，
很少贷给农户。
" 现在信用社贷款，主要方向还在县城里面，还是贷给乡镇企业，贷给私人
企业，为县委书记、县长服务，他叫贷给谁，就贷给谁。
" 现在真正的农村、农户不能获得国家金融的支持，有很多乡镇企业，贷进
去可能就收不回来，反倒贷给农民能收回来。
" 真正走乡串户，贷给农民手里，帮助发展生产、调整结构，解决他的婚丧
嫁娶、助学金，恐怕现在刚开始。"
这是去年年底一位中央领导同志在山东考察农村金融机构改革时说的一些话，
这些肺腑之言引起许多人的共鸣。
在今年三月的两会上，朱镕基总理着重谈到了" 三农问题" ，他在政府工作
报告中强调，农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设的全局的重大
问题。" 十五" 期间要把全面贯彻黨在农村的基本政策，加强农业基础地位和增
加农民收入，作为经济工作的首要任务。
当前经济增长放缓主要原因是国内有效需求不足，而需求不足主要就是广大
农村购买力不强。所以中央让农村信用社担起给与农民金融支持这副重担来可谓
用心良苦，一来可以增加农民收入，有助国家经济增长，二来可以借此转变农村
信用社过去错误的贷款方向，改善经营状况，防范金融风险。
中国人民银行坐不住了。兼农村信用社的金融监管和行业管理于一身的人行
其实在1999年就出台了《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》，但似乎
收效甚微。
这次动了真格。去年底中国人民银行总行下发《关于将县及县以下邮政储蓄
以再贷款方式返还农村信用社使用》的通知，通知明确规定，以县（市）为单位，
以上一年度县及县以下新增的邮政储蓄存款为基数，采取再贷款的方式，等额返
还当地农村信用社。
今年初人行继去年向农村信用社增发150 亿元再贷款后决定再增发200 亿元
再贷款，在今年5 月份召开的全国农村信用社支农服务工作座谈会上，戴相龙对
农信社过去的教训作了总结，对农信社的发展作了交代，那就是要改革服务方式，
加大信贷支农力度，加强信贷管理，降低不良贷款比例，并提出，到2005年，全
行业不良贷款率要控制在20% 以下，全国农村信用社亏损面控制在15% 以下。
与过去不同，这次上面可谓是既打雷又下雨。并且是响雷暴雨。农信社的小
额支农贷款制度开始热了起来。
农信社的理性选择
" 农信社搞小额支农贷款是农信社的理性选择。" 江苏盐城响水县农村信用
合作联社主任孙文亮斩金截铁地说。
在这位有着强烈市场意识的主任看来，农信社推行小额支农贷款更多的是出
于自身利益的考虑，是响应市场的号召，而不是响应上面的政治号召。过去的非
农大额贷款方式已经让农信社背上了沉重的亏损包袱，而小额贷款效益虽然没有
大额贷款那么显著，但由于它额小、面广、分散，根据经济学上的大数原则，贷
款越分散风险越小。
向错误的过去告别，农信社的态度是诚恳的，奔向新生的道路，农信社的步
伐是迅速的。江苏动起来了，山东动起来了，广东动起来了，河南、江西、湖北、
浙江、贵州、重庆、四川、云南、宁夏、新疆，几乎全国都动起来了，区别只在
于推广的范围大小不同。
而农信社的员工在推行小额支农贷款的过程中认清了过去的失误，坚定了服
务" 三农" 的决心。
山东济南市农信社是去年在全市推行" 农户贷款证" 小额贷款制度的，１３。
９万户农民由此获得７。０３２亿元贷款。农户贷款面之广、贷款额之大，在济
南市农信社历史上从未有过。更可喜的是，最新统计数字表明，通过农户贷款证
发放的贷款，其本金收回率达到９８％以上，利息收回率１００％。
济南农信社业务人员承认，过去他们没有把农民当作第一位的服务对象是一
个失误。而农民贷款难、信用社贷款质量下降等一系列问题都与此有关。
据济南市农信社业务人员介绍，去年底，济南郊区农村许多农信社门前都出
现了农民排队还贷、还息的场面。为了在规定时间及时归还本息，有的农民排了
２个多小时的队。农信社人员说他们对此很感动。
但目前有一个阻碍农信社小额贷款广泛推行的因素不容忽视，那就是成本太
高。据江苏响水县农村信用合作联社主任孙文亮介绍，为了在全县推行小额支农
贷款，农信社聘用了不少信用代办员，最多时达到157 人，按平均每人月工资500
元计，一年下来要90多万元。对于响水这样一个苏北经济落后的县农信社而言，
这可是一笔不小的开支。
而央行这几年对农村信用社和国家专业银行一样管理，存款准备金率和备付
金率一样，信贷资金管理办法一样：存贷利率也要执行和国家专业银行一样的基
准利率，只是可上浮一定幅度，同时要求对农业生产贷款不上浮或少上浮。
孙文亮对此很不以为然，他说：" 可以肯定地讲，如果搞小额支农贷款没有
利润，甚至还要亏本，那么没有一个农信社会干这种傻事。在这个方面，还是应
该让市场来作主。"
响水县农信社的做法是，让贷款利率上浮在50% 以内。茂名的做法也基本类
似，据人行茂名支行副行长梁山讲，目前为了宣传小额贷款的需要，让更多的农
户加入进来，在农户核定的贷款限额内不上浮利率，超过限额的则要相应上浮，
而向长远看，小额贷款利率恐怕还是要市场化。
农村信用社静悄悄的革命
朱老板又上地雷阵
朱镕基又开始挖地雷。
上台4 年来，他不停地在挖地雷，政府机构改革、金融体系改革、国企改革、
粮食流通体系改革、住房制度改革、医疗保障制度改革、财税改革、投融资体系
改革、社会保障体制改革等等，有的挖得比较干净，有的则留有余患，但每次挖
雷都让人惊心动魄。
这次摆在他面前的这颗地雷也不小，名字叫农村金融机构改革，或者就可以
具体的称之为农村信用社改革。这种地雷近4 万颗，遍布全国农村，威力甚大，
曾经在不少地区爆炸，引发过严重的局部金融风波。
朱镕基显然是试图在他离去之前挖掉这颗雷，为中国改革事业的平稳进行再
清除一道障碍。
还有具体的背景则是近年来日益突出的" 三农" 问题。农业基础削弱，农村
收入下降，农民购买力的下滑在很大程度上导致国内有效需求的不足，光靠积极
的财政政策不能够挽回整体经济放缓的颓势。
要解决" 三农问题" ，需要金融上的大力支持。而在各种商业银行离乡进城
的大趋势下，农村信用社成了唯一的依靠。但年过50的农村信用社疾病缠身，需
要动大手术。
据目前批露的消息看，朱镕基是从去年正式着手扫雷工作的。去年一年，他
马不停蹄，4 月份，到江苏，到浙江，11月，到山东，12月，又下江苏。在这几
个地方，朱镕基反复讲到了一个话题：农村信用社将去何方？
前途虽然未卜，但有一点可以肯定：农村信用社是最好的联系农民的金融纽
带，是新形势下农村金融的主力军。这是没有选择的选择。
朱镕基最后选中江苏做农村信用社的改革试点地，希望江苏能趟出一条新路
来，然后推广到全国。
改革的试验田
去年8 月份，江苏被国务院点名做农村信用社改革的试验田。这是4 个月前
朱镕基到江苏来考察工作的结果。
至于为什么选在江苏，民间的分析则是江苏的经济布局分苏南、苏中、苏北
三块，其经济发达程度从南向北递减，颇类似我国的东部、中部和西部布局。如
果江苏的改革成功了，那么全国的改革也就好办了。
公开的报道是朱镕基去年4 月份到江苏考察农村问题时，一位县农村信用社
主任对农信社统一法人改革的汇报引起他的很大兴趣，遂决定让江苏来当改革的
先锋。
江苏农村信用社改革的最终方向是要将农信社办成由农民入股组成，由入股
农民进行民×管理，主要为入股农民服务的金融机构。并明确，这种信用社应该
是产权明晰、定位准确、服务灵活、业务公开，让入股农民信得过、权责共担、
利益共享的农村金融组织。
目前改革的重点工作有三项，首先是搞好清产核资，彻底摸清家底；然后在
此基础上做好统一法人的工作，即将乡镇农村信用社、县（市）农村信用联社合
并为全县（市）一个法人。资产全部归联社所有，负债及民事责任全部由联社承
担；最后是要大力增资扩股，吸收农民入股。
据人行南京分行的有关人士讲，早在1999年，江苏就开始在全省11个地区各
选择一个县来进行统一法人的试点工作。之所以要将统一法人作为一项主要工作
来抓，是因为经过50年的发展，农村信用社已经象蜘蛛网一样布满了全国乡镇。
与其他金融机构尤其是各商业银行完全不同的是，其网络中缺乏一种纵向的联系。
也就是说，各信用社都是一级法人，它们之间只是平级的关系，没有领导和
隶属的关系。这种状况导致各信用社独自为政，缺乏有效的监管，于是衍生出许
多不好的现象来。
试点工作进行了一年之后，效果颇为显著。据人行南京分行提供的一份资料
显示，试点工作进行了一年多以后，中国人民银行南京分行提供的一份资料显示，
11家试点信用社存贷款业务稳定增长，支农力度不断加大。至1999年末，存款余
额达144 亿元，比1998年增长15.2％，高于全省平均增幅3.5 个百分点；贷款余
额达95亿元，增长15.6％，高于全省平均增幅5.4 个百分点，其中农业贷款达21
亿元，增长22％，高于全省平均增长5.7 个百分点。与此同时，11家试点单位一
年来各项费用较上年减少了1900万元。
人行南京分行事后认为，此举的最大好处，在于解决了基层信用社经营水平
低、管理能力差的问题，并且有利于全县范围内农村信用社的资金和人员的调配，
从而达到增加效益、降低金融风险的作用。
试点的成功极大地鼓舞了人行南京分行，他们决定趁热打铁，将11家试点信
用社的经验进一步完善后在全省铺开，并为推向全国做准备。恰好朱镕基去年4
月的江苏之行为有准备的他们提高了这样的机会。
步子有点晃
据人行南京分行的有关人士讲，江苏农村信用社的改革大方向一度模糊。改
革于去年8 月开始在江苏全省推行，到12月份朱镕基再次来江苏后停了下来，到
今年3 月份又重新回到原来的轨道上。
去年12月份朱镕基来江苏带来了一个新的设想：由农业银行" 控股" 信用社。
并指出这跟过去农业银行和信用社混在一起是完全不同的，只是一个" 控股" 与
调整的关系，有助于降低贷款成本，降低风险。
姑且不论这个方案合不合理，可不可行，在农业银行的屋檐下呆过17年（1979-1996）、
吃足苦头的农村信用社又怎会愿意走回头路？普遍的内心抵触会让改革寸步难行，
朱镕基把带来的这个想法又带回去了。
至于现在改革方案中提及的要大力增资扩股，吸收农民入股，把农信社办成
农民自己的" 合作银行" ，许多农信社主任持怀疑态度。
首先是农村信用合作社虽然挂着" 合作" 这块招牌，但它实际上从出生之日
起就从来没有真正实行过合作制。一度农信社由农业银行领导和监管，实际上是
农业银行的基层机构。在过去的很长时间内，农信社与社员之间的贷款程序与商
业银行基本相同，所以农民就从来不认为农信社是农民的互助合作金融组织，而
是把农信社当作政府部门（或国家银行）的某类附属机构。
其次是在目前农信社普遍亏损的情况下，根本就不可能让农民入股，那样做
的话就明显带有恶意欺骗的嫌疑，就等于将农民的血汗钱圈进来去填亏损的窟窿。
而即使这样做在现实中也是行不通的，因为弄不好那将会引发严重的政治问题。
所以，一名农信社主任认为，如果在农信社历史性包袱问题都没有解决好的
情况下，就进行改革，那么只能使改革流于形式，走过场。
上面对此问题意见也不统一，去年底一位中央领导同志在山东考察时，就说，
农村信用社改革没有必要强调坚持合作制，实际上农民也拿不出钱来入股。
水太浑太深
让我们来看看农村信用社的历史包袱问题。
农村信用社的历史包袱是异常沉重的，在今年5 月份的一次全国农信社支农
会议上，从央行行长戴相龙口中透出的信息是，全国农村信用社共计亏损2000亿
元，如果考虑到官方一贯的保守性以及统计工作的中国特色，那么这个数字还会
再大一些，并且这些数字还不包括那些数额同样惊人的收回无望的不良贷款。
戴相龙所说的2000个亿，只有一些基层信用社主任知道这个数据是怎么来的。
江苏盐城一名县农村信用合作联社主任私下表示，由于年代久远和许多纠缠不清
的因素的影响，他们在搞清产核资时根本就弄不清楚到底有多大的亏损。只能报
一个让上面容易通过的数据上去。
可见这水有多浑多深。搅浑这水的主要有六只黑手：农村金融服务社，县级
城市信用社，农村基金会，地方行政干预，农业银行，农村信用社自身。
农村金融服务社和县级城市信用社是人民银行批准搞的，说是为了和农村信
用社进行竞争；农村基金会是各地农业部门批准的由地方政府来操作的，这三家
最后都搞得亏损累累，风险重重，由上面发话硬让农村信用社扛了起来。
农业银行的手也不软。据江苏人行某中心支行提供的调查表明，在农村信用
社和农业银行脱钩的前后，市农行划转给农村信用社存款2197万元（绝大部分是
当时的保值储蓄），农行少付利息达700 万元；农行共划转农信社各类贷款15655.29
万元，目前，已成为不良贷款的达9511.77 万元，占60.8% ，其中呆帐贷款4489.84
万元，占28.7%.
地方政府的那只手就更强硬了，它们连朱镕基的话都听不进去，频频插手国
家商业银行，哪能放过农村信用社这个少人照看的迷途羔羊？
农村信用社内部的黑手也不少。人情贷款、以贷谋私、用贷款炒股票买卖债
券、冒领贷款等等，种种黑手混杂其中，将农信社内部搞得一团糟。
对于历史包袱问题，戴相龙在今年5 月份的农村信用社支农会议上的表态是
：农村信用社通过深化改革，转换机制，加强管理，增收节支，逐年消化一部分，
国家通过加大无息再贷款扶持和其他优惠政策扶持等措施，帮助解决一部分。
会上定的目标是，到2005年，全行业不良贷款要控制在20% 以下，其中两呆
贷款控制在7%以下，全国农村信用社亏损面控制在15% 以下，大多数农信社基本
实现扭亏为盈。
据了解，江苏这次获得人行的无息再贷款50个亿，这对于消解历史包袱，推
进试点改革的平稳进行起着非常关键的作用。
一切还在未定中
据中国人民银行研究局谢平专家讲，若按照《商业银行法》的规定，不少资
不抵债的农村信用社已超过了破产的临界点。但现实情况是，监管当局对农村信
用社一直采取保护措施，对机构关闭持谨慎态度。
这里有两方面的原因。
一是市场结构因素。随着国有商业银行为规避金融风险和降低成本离乡进城
的大趋势下，广大农村地区的融资供给基本由信用社承担，对经营不善的信用社
实施关闭，势必出现农村金融市场供给主体缺位问题。那样则金融支持" 三农"
就无从谈起。
二是政治因素。由于农信社主要吸收本来就属于低收入阶层的农民的存款，
在没有保险机制的情况下，农信社的大面积市场退出可能直接意味着农民作为一
个階級的破产，这是国家无法承受的。
在破产约束失灵的前提下，道德风险问题就可能变得非常严重。道德风险可
以在三个层面同时发生。
一是地方政府层次。他们意识到" 三农" 是关系到国家稳定大局的问题，农
信社必然受到保护，因而倾向于对农信社采取杀鸡取卵的办法，除了指令贷款还
要征收高额税费，因为中央早晚会另送一只产蛋鸡来或直接给鸡蛋。
二是农信社自身层次。同样，基于不可能关闭的预期，农信社普遍不关心如
何真正提高管理水平，如何努力保证资产质量良性运转。
三是借款人层次。还是基于不破产的预期，他们比较容易说服信贷人员放宽
条件，本事正常贷款弄成逾期，逾期的变为呆帐，呆帐最后成死帐。
可见，由于破产约束失灵造成的三重道德风险问题是导致农村信用社整体资
产质量低下的一个相当重要的原因。而这在现实中似乎无药可解。
无疑江苏的试点改革也是置身于这种困境之下的。如何突破、能否突破有待
改革的进一步深入。
另外，有专家提醒，由于中国各地情况有别，在农村信用社改革这个大问题
上，我们要力戒" 单一思维" ，不要试图在全国采取单一模式，以为越规范越好。
经济体制里面的大一统已经让我们吃足了苦头，可不能再吃一次。
但同时也不能由着各地的性子胡来，那样将会造成很高的交易成本和监管成
本。各地根据自身情况，往往很容易找到足够的实例证明某种模式是如何适应或
如何不适应自身的发展，以此来影响统一模式的选择。因此各地为影响中央决策，
谈判、争夺所付出的代价极高。
江苏的农村信用社改革言成功还为时太早。即便到时事实证明江苏的试点是
成功的，是否该推向全国也是需仔细考察的，毕竟江苏的那片天空和那块土壤和
别处有差异。
农村信用社这条大船该驶向何方？还有待大胆而谨慎的改革给它探准明确的
风向和航道。
一切还在未定中，一切正在进行中。
背景资料
一农村信用合作社50年发展历程
我国农村信用社发展大体经历了4 个重要阶段：
1 1951-1959 年，是新中国农村信用社組建和发展的第一阶段。1951年5 月
中国人民银行总行召开了第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农村信用
社。到1957年底，全国共有农村信用社88368 个。这一时期的农村信用社，资本
金由农民入股，干部由社员选举，通过信贷活动为社员的生产生活服务，基本保
持了合作制的性质。
2 1959-1979 年，这一阶段由于极左路线的影响，农村信用社曾先后下放给
人民公社、生产大队管理，后来又交给贫下中农管理，农村信用社基本成为基层
社队的金融工具。
3 1979-1996 年，农村信用社由农业银行进行管理。1984年，国务院批转了
中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》〉，提出把农村信用社真正办
成群众性的合作金融组织，在遵守国家金融政策和接受农业银行领导、监督下，
独立自主地开展存贷业务。成理了县级联社。这段时期农村信用社成了农业银行
的" 基层机构" ，走上了" 官办" 的道路，贷款大量投放乡镇企业，农民对信用
社的经营活动失去监督。
4 1996年至今，农村信用社由中国人民银行托管。几年来，通过一系列的改
革整顿和规范管理，取得了初步成效。一是贷款投向发生了重大调整，农业贷款
比重明显提高。二是贷款方式有了改进，农户贷款面明显扩大。三是经营机制有
了初步转变，内部管理在加强。但人民银行对农村信用社既是金融监管机构，又
是行业管理机构的双重身份，既当裁判员又当运动员，这样对农村信用社的长远
发展是不利的，所以去年开始在江苏进行农信社的试点改革，试图为农信社的发
展趟出一条新路来。
二亚洲的草根资本
小额贷款之风第一次席卷整个亚洲。它在减少贫困方面的成功已经引起亚洲
政府和商界的重视。
自从1997年全球小额信用峰会在华盛顿召开以来，小额贷款就真正走上了轨
道。那时，全世界大约有700 万借款人和600 多个小额财政项目。今年，借款人
预计将达到2000万，项目将达到1000个。峰会的参与者设想到2005年，使借款人
达到1 个亿。
在亚洲这个全世界最多贫困人口居住的地方，小额财政项目增长迅速。越南
现在借款人比1997年开始时增加了一倍达到57000 人，而在印度尼西亚，借款人
的数目从5 年前的不到1500人攀升到近9000人。菲律宾新任总统阿罗约将小额贷
款作为反抗贫穷的主要武器，计划在3 年之内使1200万人口脱离贫困。中国更是
早在1993年就将小额贷款作为消除贫困的重要武器之一。
但小额贷款面临自身的难题。主要的问题是资金不足。与中国的农村信用社
不同，那些小额贷款的机构大体上都没有资格接受存款，并且小额贷款的人力成
本很高，效益不象银行贷款那么显著，它们在发放贷款上获得的利息还不够支付
运作成本。
这是需要政府帮助介入的地方。政府可以直接给这些机构提供它们所需的资
金，或者作为中间人，为这些机构牵线搭桥，引来投资者。实际上，菲律宾政府
就是少数采取后者的政府之一。亚洲发展银行和联合国农业发展基金发放给菲律
宾小额财政项目上的3470万美元就是在菲律宾政府的监督下进行的。
另外，由于小额贷款的借款人往往没有什么东西可以抵押，为了化解风险，
有些贷款机构想出了一种" 社会抵押" 的方式，也叫做同伴压力。它是这样操作
的：每个人和其他4 个人拴在一起，第一个人贷款后，5 个人一起负责还贷，直
到第一个人还掉了贷款的一半，第二个人才能借款，然后如此继续下去。
实践证明，小额贷款风险性很小，这些年来在世界范围内实施的小额贷款项
目的还贷率都超过了98%.并且，小额贷款虽然几乎没有什么效益，但它意义长远，
它可以使那些在贫困线下挣扎的人们获得重新站起来的机会，体面而自尊地活在
这个世界上。
三目前在江苏推行的改革模式只是农信社诸多改革路径中的一种，其他有：
一是" 合并模式" ，即根据农信社主营目标的最后界定，如果继续以商业性
金融业务、特别是以存贷款为主，则并入农业银行，如果以支持" 三农" 为主，
则并入农业发展银行；
二是" 联合重组模式" ，即实行农业银行和农村信用社的捆绑式重组，让农
业银行来控股农信社；
三是" 单一重组模式" ，即仅对农信社进行重组，以地（市）或县（市）为
单位建立独立的农村合作股份制银行；
四是" 单一社体制模式" ，继续坚持现存的农信社的乡级单一社机构格局，
通过清产核资、加强管理和给与若干优惠政策，帮其摆脱困境；
五是" 权力下放，多元模式并存" ，把组织模式的选择权下放到地方和信用
社自身，由各省、地、县根据自身实际，选择或重组为商业银行，或合并为县、
地统一法人，或并购其他类型金融机构，或独立保留，或并入其他类型金融机构。
