曹钦白的博客
税收是一块古老的化石,含有诸多关于国家产生、生存、维系的密码。
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  发布者:曹钦白 |  浏览(12402) 评论 (0)  | 发布时间:2012-10-15 15:44:17 最后更新时间:2012-10-15 15:44:17  
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税收传播是全社会的事

在展开我的看法之前,有必要先解释一下,我为什么不用传统的税收宣传一词而用传播。我认为,由于历史的原因,“宣传”在当前的现实语境中有很强的单向性、倾向性和高台教化、我讲你听的意味,使受众往往因此而有先入之见,认为说教、灌输又来了,因此,宣传的效果难如人意。原国务院新闻办主任赵启正对此有清醒的认识,他在接受采访时说:“宣传”在英文中是“强词夺理”的意思,所以我们的对外宣传现在不用“宣传”,而叫对外传播。但在中文里没有这个意思,所以我们对内一仍其旧。在1979年版的《辞海》和2004年版的《中国大百科全书》中不知为什么,都没有收入“宣传”的词条,笔者转而查百度,对宣传是这样定义的:宣传是一种专门为了服务特定议题的讯息表现手法,在西方,宣传原本的含义是“散播哲学的论点或见解”,但现在最常被放在政治脉络(环境)中使用,特别是指政府或政治团体支持的运作。同样的手法用于企业或产品上市时,通常则被称为公关或广告,运用各种符号传播一定的观念以影响人们的思想和行动的社会行为。

传播在《中国大百科全书》中是这样解释的:传播是英语Communication一词的汉译,意指思想、观念、意见的相互交流。源出拉丁语Communis,意即共同分享。因此,传播就是与人共享信息、观念、意见的过程。与宣传相较,两者虽都有传播信息、思想、观念、意见的用意,但后者与受众的地位是平等的,在价值观念上是中性的,在传播方式上是友善的,受众显然更容易接受传播而不是宣传。

但是,同样是历史的原因,改革开放以来,我国的税收宣传都是在“宣传”的含义与语境下进行并持续到今天的,所以,本文在回顾以往的时候,仍然沿用宣传这一概念,但这并不意味着笔者赞同继续沿用这一习惯用语。笔者的观点很明确,应该改“宣传”为“传播”,以便使税收理念、制度、征纳方式等的传播更具亲和力,进而也更为有效,这就是标题采用“传播”的用意,其旨着眼于未来时,而不是过去时和现在时。

新中国成立以来,政府一直把税收作为一个收入和政策的工具,即便认识到其有科学性,也只是把它归入经济学总目下的财政学科中,而没有深刻认识到税收还具有很强的政治和法律属性,它直接关乎到国家及其政府的生存和运转,同时也关系到国民的权利和尊严。倒是古人对此很清醒。我以前在看英国古典经济学家威廉·配第、亚当·斯密和大卫·李嘉图等人的《赋税论》、《国富论》、《政治经济学及赋税原理》著作时,常感叹中国十九世纪之前没有专门的赋税著作。近期在读《中国财政思想史》时,才恍然有所悟,原来在古代,赋税是和治国联系在一起的。孔子一生追求“克己复礼”,而“一部周礼,半部理财。”(宋·王安石)孔子、孟子、荀子、商鞅、韩非等诸子百家的著作中,亦充满了对治税、理财的深刻见地。可以说,治税、理财就是治国(实际上,社会的公共事务都可以从税收的分配与再分配中得到体现和解释)。

在西方,英国启蒙思想家埃德蒙·柏克在《法国革命论》中更是把税的重要性提升到了前所未有的高度:“国家的岁入即国家。事实上,无论是为了寻求支持还是为了推行改革,一切都有赖于它……单单通过岁入,政治体就能够依其真正的本质和特性而行动,并且因此,它拥有多少合理的岁入,它就将展现出多少的集体美德,以及那些控制它,且仿佛是它的生命和指导原则的人的美德。”

我感到他们说得并不夸张。看看中国历史上的王朝更替,哪一次没有反抗苛捐杂税的因素。再看西方,也同样如此。马克思说:“使查理一世上了断头台的英国革命就是从拒绝纳税开始的。”英国、法国革命是这样,美国的独立战争也是同样。需要强调的是美国的独立并不是因为税负繁重,作为殖民地,美利坚人的税负要远远低于宗主国人民的税负,但是因为英国“不经我们同意就向我们强行征税”(《独立宣言》),所以他们才怒而反抗。

埃德蒙·柏克总结说:从最早的时代起,……为自由而进行的伟大斗争,针对的主要是课税问题。鉴此,我才认为,要使社会认识、理解、支持税收,不是税务部门一家的事,而是全社会的事。

之所以新中国长时期没有把税收太当回事,这与我国的计划经济体制密切相关。在此体制下,国民没有生产资料,税收主要来源于国有企业和集体企业,私人只是在间接税体制下承受了一些转嫁的税款,并且绝大多数人对此并不清楚,也即没有“税痛”。因之,税收就处于可有可无的境地。既然所有的生产资料都属于国家,政府完全可以予取予得,不必费心费力再绕个弯儿去收自己的税。所以,在上世纪五十年代,理论界一度有取消税收之议。税制也是一简再简,到改革开放之初,仅剩9个税种,税收占财政收入的比例不足50%。

改革开放后,实行社会主义市场经济体制,出现了多种所有制形式,税制因之一再改革,先是两步利改税,再是财政分税制改革,初步建立起了与市场经济体制相适应的税制体系,税收也越来越广泛深入地介入国民的收入分配与再分配,税收收入占财政收入的比重也逐步增加到了90%左右。

就在这期间,税务部门意识到了加强税收宣传的必要性与重要性。先是1985年伴随着中国税务学会及各地学会的成立,各地依托学会会刊开展了经常性的税收宣传,接着,国家税务局主导了税收宣传的主题和方式,1992年起每年的4月成为税收宣传月并一直延续到了今天。

回顾迄今为止21年的税收宣传过程与效果,可以发现如我国改革开放一样的轨迹和存在的问题,这就是,最初征纳双方的诉求和目标是一致的,以后就渐渐产生了落差,双方的要求、目标渐行渐远,就如同当今民众要求在经济改革的同时也加快政治改革的步伐,而政府却由于种种原因,“只听楼梯响,不见人下来”,税收宣传的理念、重心、方法,明显与社会的诉求有一定距离。税收宣传之初,税务部门面对的是初次有了基于自身利益而感知“税痛”的法人、自然人,他们要求解决由于信息不对称造成的信息闭塞以及程序、实质服务,而税务部门的宣传以及相应工作较好地呼应、解决了他们的需求。所以双方是基本和谐的。但是随着改革的深入,以及窗户打开带来的权利启蒙的风,纳税人的需求不再停留在上述层面,而是如马斯洛所指出的那样不断提升。他们开始要求与履行义务相对称的权利,这种权利并不局限于与税务部门打交道时所带来的诸如知情权、保密权等,而是要求与其同时是国家主人身份相对称的对税收法律制订能够产生影响的参与权、决定权,对税收作为财政预算分配的知情权、参与权、决定权、监督考核权等等。一言蔽之,他们要求建立能切实保证自己权利的财税民主制度。而这时,税务部门虽然仍在坚持不懈地进行着宣传,并努力呼应着纳税人的诉求,2009年发布的《关于纳税人权利与义务的公告》就是其值得肯定的进步,但是在那些需求层次已进入到财税民主建设的纳税人看来,这一纸公告恰好证明了税收所面对的问题已不是税务部门一家所能解决的了。

财税民主要求税收宪定、法定。但是我国目前的宪法对纳税人却只有义务要求,没有明确的权利赋予。我国的主体税种立法层次低;按照“立法法”要求,“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”都必须由人大立法,但我国的人大却在上世纪八十年代两次将税收立法权下放到国务院,这相当于给运动员赋予裁判员的权利,是高层次的“部门立法”,税收的公平性在程序上先天存在着瑕疵。而这些问题,在税务部门职权范围之外,非执政党和全国人大不能解决。

“无代表不纳税”,这是宪政国家以鲜血换来的治税宝典,体现了税权必须由国民掌控的现代政治的要义和政府征税的合法性之所在。但我国现行的人大代表在遴选、提名以及选举机制上都存在不足之处,代表的相当比例是政府官员,同时相当比例的代表并不具有现代代议政治所要求的参政、议政能力。国民对税收立法的参与权和监督权在我国始终是被虚置化的权利,而这同样不是税务部门所能解决的问题。

税收依法征收存在问题,税收分配也即财政预算同样存在民主程度不足的问题。首先是透明度不高,虽然中央部门和各级政府近两年根据国务院信息公开的要求,有所进步,但公开的程度、范围仍然不够。上海财经大学蒋洪教授领衔的一个课题组评估为整体不及格。其次是财政分配民主参与度不高,民众对公共产品和服务配置的意见未能在程序上得到充分尊重。第三是财政资金使用绩效不彰,仍然存在大量非民生导向的“形象工程”等,并且缺乏严格的监督和问责,等等。特别是政府官员和部门的腐败,以及“三公”泛滥,严重影响纳税人的纳税遵从度,他们愤恨于自己的血汗钱被贪污、被滥用,被当学费,因而不愿自觉交税。人们不以逃税为耻,反以为荣、为能。这同样是税务部门无法解决的问题,而是从中央到各级政府的问题。公民纳税意识和税法遵从意识的养成,全社会都有责任。

以上所述,可以借用王绍光、马骏《走向“预算国家”——财政转型与国家建设》①一文中所阐述的理论加以概括。1978年改革开放之前,我国如以构成国家基本支柱的收入来源命名国家,属于“自产国家”,也即国家的财政收入主要来自于国家自有的财产形成的收入,国家以国有企业为核心自己生产财政收入。在这种制度下,税收可有可无,聊胜于无。改革开放后,我国逐渐成为税收国家,也即财政收入主要来自税收,税收又主要来源于私人部门(家庭和私有经济)。因此加强税收宣传,让纳税人明白税收的意义和用项就显得尤为重要。1999年以后,我国以启动预算改革为标志,逐步向预算国家转型。所谓预算国家,就是采用现代预算制度来组织和管理财政收支的国家,它具有两个基本特征:财政集中和预算监督。在这个阶段,纳税人对税收的征收和使用都有了更高的要求,不仅关注税收的依法征收,更关注分配的民主参与和绩效监督,因为其攸关切身利益。这时,如果政府的相关制度建设不及时跟进,就会产生供给与需求的落差。建设预算国家也即财税民主,启示我们,现阶段税收涉及的问题与我国的政治体制息息相关,要解决也非得依托整体的政治制度改革不可。

构建和谐征纳关系任重道远。但是,现阶段税务部门并不是无事可作,只能坐等政治体制改革的深化,而是有许多可以改进的地方:

一、要下决心从理念上把税收宣传改为税收传播。也就是放下高台教化的地位和身段,真正把纳税人当作政治上的国家主人,税权的掌控者,而不是纳税义务相对人去看待、去对待,如此,税收传播才可能贴近实际,更符合需求,更富于实效。

二、传播要适应纳税人的多种需求,而不仅仅是征纳之间的程序需求。“要想公平,打个颠倒”。有必要换位思考,从纳税人的视角进行税收传播。在征管、稽查环节要改变对纳税人的“有罪推定”,而以“无罪推定”作为前提。如此为纳税人服务就有可能从根本上改变目前这种只是服从上级要求,而不是真正发自内心的状况。

三、真正做到依法治税,而不是在经济发展时期如此,而在经济进入周期性放缓时又成了“依计划、依任务”治税。应将税收计划从指令性变为指导性,为此,要从计划的制订、考核、激励等方面进行严肃的调整。还要帮助各级税务部门抵制来自政府以支定收的追加任务。

四、要创新税收的社会管理,积极扶持纳税人协会以及税务代理等社会组织,要让纳税人自我管理、自我发展,建立“防火墙”,降低征纳成本。

五、认真研究整理中西税收文化,特别是其理念、制度和历史的经验教训,以为当今改革的镜鉴。

六、目前的税收宣传媒介,无论是报纸还是刊物一是数量不足,以中国之大,纳税人之多,只有税务总局主办、主管的几家媒体远远不能满足需求,要支持各省市自治区办为纳税人服务的报刊、网站,但不应要求纳税人征订,而是如航空杂志一样免费赠阅。二是即便现有的报刊也存在一仆二主的问题,既要为税务工作、税务部门服务,也要为纳税人服务,往往顾此失彼,前者冲击了后者,即便是为后者服务的内容,也有很多缺乏针对性、实效性。

建议现有报刊,应将为税务工作、为税务部门、为税干服务的内容分离,针对专门的受众办专门的报刊,集中力量办好以为纳税人服务为主的报刊。

七、建立税务传播网络,将社会报刊、网站、院校学者、民间学者整合起来,研究纳税人需求,积极回应纳税人最关心的问题,释疑解惑,变被动应付为未雨绸缪,对社会关注的税收热点,要主动介入,积极引导,真诚阐明税收与国民福利的关系以及相应的代价。现在的党风廉政评价,都采用第三方的形式,以彰显公正与可信,税收传播也有必要借鉴学习。

注释:①王绍光、马骏《走向“预算国家”——财政转型与国家建设》《公共行政评论》2008年第一期

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