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  发布者:郑风田 |  浏览(2818) 评论 (2)  | 发布时间:2009-07-02 08:58:28 最后更新时间:2009-07-02 08:58:28  
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郑风田:《农地仲裁法》为什么忽视50%的纠纷?

郑风田 中国人民大学

《农村土地承包纠纷仲裁法》为什么忽视50%的纠纷?

农村土地承包纠纷近年呈现上访人数与上访批次急速上升两大趋势,共有6大类纠纷。

新华网北京6月27日电,《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》27日经十一届全国人大常委会第九次会议表决通过,将于2010年1月1日起施行。这部法律将最大程度地方便农民解决农村土地承包经营纠纷。

农村土地家庭承包经营是中国农村的基本经营制度,但随着城市化发展及农民土地权利意识增强,各种土地承包纠纷呈多发上升趋势,上访人数与批次急速上升。 据农业部统计,目前的纠纷主要包括:一是征占耕地补偿不到位引发的纠纷;二是调处矛盾乏力引发的纠纷;三是承包土地无序流转引发的纠纷;四是土地权属不清引发的纠纷;五是人口变动引发土地纠纷;六是其它原因引发土地纠纷等。

自上世纪90年代开始,我国部分地方开始尝试仲裁方式调处纠纷。自2004年,农业部在全国进行纠纷仲裁试点。由于没有一统一的法规,导致各地各地在仲裁机构设置、仲裁工作程序、仲裁裁决执行等方面存在着不规范等问题。

 此次修法明确了运用调解、仲裁双渠道化解纠纷的原则。一旦发生农村土地承包经营纠纷,当事人可以自行和解,也可以请求村民委员会、乡()人民政府等调解。当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的,可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。调解仲裁法明确了所谓“纠纷”的范围的六个方面:因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷;因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷;因收回、调整承包地发生的纠纷;因确认农村土地承包经营权发生的纠纷;因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷;法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。

 

仲裁不收费是这部法律的亮点。

《调解仲裁法》第52条明确规定,“农村土地承包经营纠纷仲裁不得向当事人收取费用,仲裁工作经费纳入财政预算予以保障”。仲裁不收费是立足于我国农民收入水平低,减轻农民负担而设规定,是本部法律的亮点。

 

目前此法忽视了农村土地纠纷中最重要也是几乎占一半的纠纷,一审草案的第一稿曾有征地相关内容

但很遗憾的是,目前我国的农村土地纠纷中最重要也是几乎占一半的纠纷:征地及其补贴的纠纷处理,却被这部解决农村土地纠纷的法律所忽视了。在一审草案中曾有征地纠纷相关内容,但在二审草案中却被很遗憾地拿掉。

据农业部的数据统计,仅2006年,农业部办公厅信访处共受理土地信访5689()次,其中涉及土地征占的超过半数,达到3057()次。另据一项对全国2749个村庄的调查表明,村民上访反映最集中的问题也是土地问题,其中因土地征收、征用问题上访的占40%。而我国近年来群体性冲突事件中,有一半与土地问题相关,大部分为征地问题所引起。出现不少地方补偿不足,或者不补偿,少补偿的问题,存在着拖欠、挪用、截留征地补偿和安置费等严重问题,损害了被征地农民利益,引发大量纠纷,而问题又难以得到处理,从而引发大量上访。

 在此法的一审审议中,全国人大常委会组成人员提出,鉴于目前因征地补偿引起的纠纷在现实中大量存在,建议在本法中作出明确规定,是否应将其纳入仲裁范围。

  据新华社的报道,当时有不少人大代表造成列入,全国人大常委会委员程贻举认为,仲裁范围应该是多方面的,应包括承包的土地被征用、征收费用的补偿问题。程贻举说,“现在各级政府把农民的土地以一亩几万元或十几万元征收过来,卖到几十万、几百万甚至上千万。”为什么现在的财政收入远远高于GDP?很大一部分都是卖地的钱。他建议进一步明确仲裁的范围,将土地征收及征收补偿的内容纳入仲裁范围。马福海委员也赞成这一观点。他表示,依法建立农村土地承包经营纠纷仲裁制度很有必要,这个立法是一项顺民意得民心的工程,应该尽快出台。他建议,在纠纷仲裁的适用范围里增加一项内容:因被征收、征用承包土地补偿费分配发生纠纷的。“农村土地承包经营纠纷仲裁法是很重要的一部法律,对于保护农民的利益有很大的好处。”吴晓灵委员认为,在适用范围中应该强调征地补偿引起的纠纷。“在土地征收和权利分配上对农民的侵权现象是比较多的,应该明列。”她表示。

   实际上我国不少地方在试点时不少地方把土地补偿费纠纷纳入了仲裁范围。如重庆万州、河南虞城、辽宁凌源、北京房山均将征地补偿费在农村集体经济组织内部的分配争议纳入仲裁范围,而吉林省政府、浙江省农业厅规定,征地补偿费用分配争议是农村土地承包经营纠纷的仲裁受理范围。但这次法律的出台,等于否决了这些试点的偿试。

 

为什么二审被拿去?可用行政复试或者诉讼来解决?

据《新华每日电讯》20090421的报道,与一审时相比,420再次提请全国人大常委会审议的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷仲裁法(草案)》明确征地及补偿纠纷不属于农村土地承包仲裁委员会受理范围。全国人大法律委员会经同农业与农村委员会和国务院法制办、农业部研究认为,这类纠纷有两种情况:一是因公共利益需要征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷,此类纠纷涉及行政机关,不应属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围,可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。据此,建议草案二次审议稿增加规定:“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷,不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围,可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。”二是关于农村集体经济组织内部分配征地补偿费引发的纠纷。对此,农业部提出,实践中由仲裁解决此类纠纷比较困难,各地作法不一样,不将此类纠纷明确列入仲裁受理范围为宜,建议通过草案规定予以明确。

 

征地纠纷太复杂,但也是未来影响农村稳定最重要的因素,国家应该对此问题给个更明确的说法。

过去几年,我国土地问题逐渐成为社会关注的热点,征地问题以及由此引发的失地、保障以及现行土地制度的法律缺陷引起学者们的极大关注。全国每年新增征地大约300万亩左右,导致大约200~300万农民失去赖以生存的土地。全国失去土地、沦为“三无”状态的农民总数已达4000~5000万,由于土地征用引起一系列社会问题。以征地拆迁为主的新问题引发的对抗性冲突大幅度上升。土地问题已经成为目前农村对抗性冲突的主要导火索之一。农地问题已经成为了继农业税收之后农村对抗性冲突的一个重要来源。目前易于导致农村对抗性冲突的农地问题主要有,征地问题、宅基地问题、土地承包问题、土地流转问题。其中征地问题尤为突出。据《中国青年报》(2006)报道,农村中群体事件65%以上是由于征地引起的。赵树凯(2007)在对农民上访的研究中,也指出目前农民上访的一个主要原因就是征地问题。

 土地是农民的命根子,承担着为农民提供生产、生活资料及社会保障的双重职能,对农村的政治稳定和经济发展及全社会的稳定发挥着至关重要的作用。而目前的农村土地承包纠纷仲裁却不回避该问题,使未来我国由于征地而带来的纠纷数量还会有进一步恶化的危险。

目前虽然各地在征地方面进行了更进一步的探索,但不少地方农民还是有怨言:说征就征,征地费给多少算多少,耕地受损无人管。目前我国正面临新的《土地承包法》的修改,国家应该出台更细的意见来解决目前征地愈演愈烈尚未寻找到有效解决途径的准则意见。

(评论者郑风田为中国人民大学教授)

 

中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法

文章来源:新华网 | 时间:20090627

 (2009627第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过)

目录

第一章总则

第二章调解

第三章仲裁

第一节仲裁委员会和仲裁员

第二节申请和受理

第三节仲裁庭的组成

第四节开庭和裁决

第四章附则

第一章总则

第一条

为了公正、及时解决农村土地承包经营纠纷,维护当事人的合法权益,促进农村经济发展和社会稳定,制定本法。

第二条农村土地承包经营纠纷调解和仲裁,适用本法。

农村土地承包经营纠纷包括:

()因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷;

()因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷;

()因收回、调整承包地发生的纠纷;

()因确认农村土地承包经营权发生的纠纷;

()因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷;

()法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。

因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷,不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围,可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。

第三条

发生农村土地承包经营纠纷的,当事人可以自行和解,也可以请求村民委员会、乡()人民政府等调解。

第四条

当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的,可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。

第五条

农村土地承包经营纠纷调解和仲裁,应当公开、公平、公正,便民高效,根据事实,符合法律,尊重社会公德。

第六条

县级以上人民政府应当加强对农村土地承包经营纠纷调解和仲裁工作的指导。

县级以上人民政府农村土地承包管理部门及其他有关部门应当依照职责分工,支持有关调解组织和农村土地承包仲裁委员会依法开展工作。

第二章调解

第七条

村民委员会、乡()人民政府应当加强农村土地承包经营纠纷的调解工作,帮助当事人达成协议解决纠纷。

第八条

当事人申请农村土地承包经营纠纷调解可以书面申请,也可以口头申请。口头申请的,由村民委员会或者乡()人民政府当场记录申请人的基本情况、申请调解的纠纷事项、理由和时间。

第九条

调解农村土地承包经营纠纷,村民委员会或者乡()人民政府应当充分听取当事人对事实和理由的陈述,讲解有关法律以及国家政策,耐心疏导,帮助当事人达成协议。

第十条

经调解达成协议的,村民委员会或者乡()人民政府应当制作调解协议书。

调解协议书由双方当事人签名、盖章或者按指印,经调解人员签名并加盖调解组织印章后生效。

第十一条

仲裁庭对农村土地承包经营纠纷应当进行调解。调解达成协议的,仲裁庭应当制作调解书;调解不成的,应当及时作出裁决。

调解书应当写明仲裁请求和当事人协议的结果。调解书由仲裁员签名,加盖农村土地承包仲裁委员会印章,送达双方当事人。

调解书经双方当事人签收后,即发生法律效力。在调解书签收前当事人反悔的,仲裁庭应当及时作出裁决。

第三章仲裁

第一节仲裁委员会和仲裁员

第十二条

农村土地承包仲裁委员会,根据解决农村土地承包经营纠纷的实际需要设立。农村土地承包仲裁委员会可以在县和不设区的市设立,也可以在设区的市或者其市辖区设立。

农村土地承包仲裁委员会在当地人民政府指导下设立。设立农村土地承包仲裁委员会的,其日常工作由当地农村土地承包管理部门承担。

第十三条

农村土地承包仲裁委员会由当地人民政府及其有关部门代表、有关人民团体代表、农村集体经济组织代表、农民代表和法律、经济等相关专业人员兼任组成,其中农民代表和法律、经济等相关专业人员不得少于组成人员的二分之一。

农村土地承包仲裁委员会设主任一人、副主任一至二人和委员若干人。主任、副主任由全体组成人员选举产生。

第十四条农村土地承包仲裁委员会依法履行下列职责:

()聘任、解聘仲裁员;

()受理仲裁申请;

()监督仲裁活动。

农村土地承包仲裁委员会应当依照本法制定章程,对其组成人员的产生方式及任期、议事规则等作出规定。

第十五条农村土地承包仲裁委员会应当从公道正派的人员中聘任仲裁员。

仲裁员应当符合下列条件之一:

()从事农村土地承包管理工作满五年;

()从事法律工作或者人民调解工作满五年;

()在当地威信较高,并熟悉农村土地承包法律以及国家政策的居民。

第十六条

农村土地承包仲裁委员会应当对仲裁员进行农村土地承包法律以及国家政策的培训。

省、自治区、直辖市人民政府农村土地承包管理部门应当制定仲裁员培训计划,加强对仲裁员培训工作的组织和指导。

第十七条

农村土地承包仲裁委员会组成人员、仲裁员应当依法履行职责,遵守农村土地承包仲裁委员会章程和仲裁规则,不得索贿受贿、徇私舞弊,不得侵害当事人的合法权益。

仲裁员有索贿受贿、徇私舞弊、枉法裁决以及接受当事人请客送礼等违法违纪行为的,农村土地承包仲裁委员会应当将其除名;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

县级以上地方人民政府及有关部门应当受理对农村土地承包仲裁委员会组成人员、仲裁员违法违纪行为的投诉和举报,并依法组织查处。

第二节申请和受理

第十八条

农村土地承包经营纠纷申请仲裁的时效期间为二年,自当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。

第十九条

农村土地承包经营纠纷仲裁的申请人、被申请人为当事人。家庭承包的,可以由农户代表人参加仲裁。当事人一方人数众多的,可以推选代表人参加仲裁。

与案件处理结果有利害关系的,可以申请作为第三人参加仲裁,或者由农村土地承包仲裁委员会通知其参加仲裁。

当事人、第三人可以委托代理人参加仲裁。

第二十条申请农村土地承包经营纠纷仲裁应当符合下列条件:

()申请人与纠纷有直接的利害关系;

()有明确的被申请人;

()有具体的仲裁请求和事实、理由;

()属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围。

第二十一条

当事人申请仲裁,应当向纠纷涉及的土地所在地的农村土地承包仲裁委员会递交仲裁申请书。仲裁申请书可以邮寄或者委托他人代交。仲裁申请书应当载明申请人和被申请人的基本情况,仲裁请求和所根据的事实、理由,并提供相应的证据和证据来源。

书面申请确有困难的,可以口头申请,由农村土地承包仲裁委员会记入笔录,经申请人核实后由其签名、盖章或者按指印。

第二十二条

农村土地承包仲裁委员会应当对仲裁申请予以审查,认为符合本法第二十条规定的,应当受理。有下列情形之一的,不予受理;已受理的,终止仲裁程序:

()不符合申请条件;

()人民法院已受理该纠纷;

()法律规定该纠纷应当由其他机构处理;

()对该纠纷已有生效的判决、裁定、仲裁裁决、行政处理决定等。

第二十三条

农村土地承包仲裁委员会决定受理的,应当自收到仲裁申请之日起五个工作日内,将受理通知书、仲裁规则和仲裁员名册送达申请人;决定不予受理或者终止仲裁程序的,应当自收到仲裁申请或者发现终止仲裁程序情形之日起五个工作日内书面通知申请人,并说明理由。

第二十四条

农村土地承包仲裁委员会应当自受理仲裁申请之日起五个工作日内,将受理通知书、仲裁申请书副本、仲裁规则和仲裁员名册送达被申请人。

第二十五条

被申请人应当自收到仲裁申请书副本之日起十日内向农村土地承包仲裁委员会提交答辩书;书面答辩确有困难的,可以口头答辩,由农村土地承包仲裁委员会记入笔录,经被申请人核实后由其签名、盖章或者按指印。农村土地承包仲裁委员会应当自收到答辩书之日起五个工作日内将答辩书副本送达申请人。被申请人未答辩的,不影响仲裁程序的进行。

第二十六条

一方当事人因另一方当事人的行为或者其他原因,可能使裁决不能执行或者难以执行的,可以申请财产保全。

当事人申请财产保全的,农村土地承包仲裁委员会应当将当事人的申请提交被申请人住所地或者财产所在地的基层人民法院。

申请有错误的,申请人应当赔偿被申请人因财产保全所遭受的损失。

第三节仲裁庭的组成

第二十七条

仲裁庭由三名仲裁员组成,首席仲裁员由当事人共同选定,其他二名仲裁员由当事人各自选定;当事人不能选定的,由农村土地承包仲裁委员会主任指定。

事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的农村土地承包经营纠纷,经双方当事人同意,可以由一名仲裁员仲裁。仲裁员由当事人共同选定或者由农村土地承包仲裁委员会主任指定。

农村土地承包仲裁委员会应当自仲裁庭组成之日起二个工作日内将仲裁庭组成情况通知当事人。

第二十八条

仲裁员有下列情形之一的,必须回避,当事人也有权以口头或者书面方式申请其回避:

()是本案当事人或者当事人、代理人的近亲属;

()与本案有利害关系;

()与本案当事人、代理人有其他关系,可能影响公正仲裁;

()私自会见当事人、代理人,或者接受当事人、代理人的请客送礼。

当事人提出回避申请,应当说明理由,在首次开庭前提出。回避事由在首次开庭后知道的,可以在最后一次开庭终结前提出。

第二十九条

农村土地承包仲裁委员会对回避申请应当及时作出决定,以口头或者书面方式通知当事人,并说明理由。

仲裁员是否回避,由农村土地承包仲裁委员会主任决定;农村土地承包仲裁委员会主任担任仲裁员时,由农村土地承包仲裁委员会集体决定。

仲裁员因回避或者其他原因不能履行职责的,应当依照本法规定重新选定或者指定仲裁员。

第四节开庭和裁决

第三十条农村土地承包经营纠纷仲裁应当开庭进行。

开庭可以在纠纷涉及的土地所在地的乡()或者村进行,也可以在农村土地承包仲裁委员会所在地进行。当事人双方要求在乡()或者村开庭的,应当在该乡()或者村开庭。

开庭应当公开,但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私以及当事人约定不公开的除外。

第三十一条

仲裁庭应当在开庭五个工作日前将开庭的时间、地点通知当事人和其他仲裁参与人。

当事人有正当理由的,可以向仲裁庭请求变更开庭的时间、地点。是否变更,由仲裁庭决定。

第三十二条

当事人申请仲裁后,可以自行和解。达成和解协议的,可以请求仲裁庭根据和解协议作出裁决书,也可以撤回仲裁申请。

第三十三条

申请人可以放弃或者变更仲裁请求。被申请人可以承认或者反驳仲裁请求,有权提出反请求。

第三十四条

仲裁庭作出裁决前,申请人撤回仲裁申请的,除被申请人提出反请求的外,仲裁庭应当终止仲裁。

第三十五条

申请人经书面通知,无正当理由不到庭或者未经仲裁庭许可中途退庭的,可以视为撤回仲裁申请。

被申请人经书面通知,无正当理由不到庭或者未经仲裁庭许可中途退庭的,可以缺席裁决。

第三十六条

当事人在开庭过程中有权发表意见、陈述事实和理由、提供证据、进行质证和辩论。对不通晓当地通用语言文字的当事人,农村土地承包仲裁委员会应当为其提供翻译。

第三十七条

当事人应当对自己的主张提供证据。与纠纷有关的证据由作为当事人一方的发包方等掌握管理的,该当事人应当在仲裁庭指定的期限内提供,逾期不提供的,应当承担不利后果。

第三十八条仲裁庭认为有必要收集的证据,可以自行收集。

第三十九条

仲裁庭对专门性问题认为需要鉴定的,可以交由当事人约定的鉴定机构鉴定;当事人没有约定的,由仲裁庭指定的鉴定机构鉴定。

根据当事人的请求或者仲裁庭的要求,鉴定机构应当派鉴定人参加开庭。当事人经仲裁庭许可,可以向鉴定人提问。

第四十条

证据应当在开庭时出示,但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据不得在公开开庭时出示。

仲裁庭应当依照仲裁规则的规定开庭,给予双方当事人平等陈述、辩论的机会,并组织当事人进行质证。

经仲裁庭查证属实的证据,应当作为认定事实的根据。

第四十一条

在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,当事人可以申请证据保全。当事人申请证据保全的,农村土地承包仲裁委员会应当将当事人的申请提交证据所在地的基层人民法院。

第四十二条

对权利义务关系明确的纠纷,经当事人申请,仲裁庭可以先行裁定维持现状、恢复农业生产以及停止取土、占地等行为。

一方当事人不履行先行裁定的,另一方当事人可以向人民法院申请执行,但应当提供相应的担保。

第四十三条

仲裁庭应当将开庭情况记入笔录,由仲裁员、记录人员、当事人和其他仲裁参与人签名、盖章或者按指印。

当事人和其他仲裁参与人认为对自己陈述的记录有遗漏或者差错的,有权申请补正。如果不予补正,应当记录该申请。

第四十四条

仲裁庭应当根据认定的事实和法律以及国家政策作出裁决并制作裁决书。

裁决应当按照多数仲裁员的意见作出,少数仲裁员的不同意见可以记入笔录。仲裁庭不能形成多数意见时,裁决应当按照首席仲裁员的意见作出。

第四十五条

裁决书应当写明仲裁请求、争议事实、裁决理由、裁决结果、裁决日期以及当事人不服仲裁裁决的起诉权利、期限,由仲裁员签名,加盖农村土地承包仲裁委员会印章。

农村土地承包仲裁委员会应当在裁决作出之日起三个工作日内将裁决书送达当事人,并告知当事人不服仲裁裁决的起诉权利、期限。

第四十六条

仲裁庭依法独立履行职责,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

第四十七条

仲裁农村土地承包经营纠纷,应当自受理仲裁申请之日起六十日内结束;案情复杂需要延长的,经农村土地承包仲裁委员会主任批准可以延长,并书面通知当事人,但延长期限不得超过三十日。

第四十八条

当事人不服仲裁裁决的,可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的,裁决书即发生法律效力。

第四十九条

当事人对发生法律效力的调解书、裁决书,应当依照规定的期限履行。一方当事人逾期不履行的,另一方当事人可以向被申请人住所地或者财产所在地的基层人民法院申请执行。受理申请的人民法院应当依法执行。

第四章附则

第五十条

本法所称农村土地,是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地。

第五十一条

农村土地承包经营纠纷仲裁规则和农村土地承包仲裁委员会示范章程,由国务院农业、林业行政主管部门依照本法规定共同制定。

第五十二条

农村土地承包经营纠纷仲裁不得向当事人收取费用,仲裁工作经费纳入财政预算予以保障。

第五十三条本法自201011日起施行。

 

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发布者 :李丹丹 (2009-07-02 10:45:15)  回复

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发布者 :李丹丹 (2009-07-02 10:45:05)  回复
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