曹钦白的博客
税收是一块古老的化石,含有诸多关于国家产生、生存、维系的密码。
  国地税合并:国家治理体系 和治理能力现代化的选择    上一篇  下一篇    
  发布者:曹钦白 |  浏览(156) 评论 (0)  | 发布时间:2018-08-06 16:31:20 最后更新时间:2018-08-06 16:31:20  
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“天下大势,分久必合,合久必分。”

“凡是现实的东西都是合乎理性的,凡是合乎理性的东西都是现实的。”

 

 

国地税合并:国家治理体系

和治理能力现代化的选择

 

曹钦白

 

 “改革国地税征管体制,将省级和省级以下国地税机构合并,具体承担所辖区内各项税收、非税收入征管等职能。国地税合并后,实行以国家税务总局为主与省(区、市)人民政府双重领导管理体制。”

 三月中旬,在全国两会新闻中,当听到国务院机构改革方案中的这条消息时,对税务人员的心理震撼是无以复加的,尽管这条消息的传闻近几年时断时续,早已不绝于耳,但当靴子真正落地时,每个人的心理还是不由自主地涌出复杂的情绪。另一相关主体——纳税人,对此会有什么反映呢?“多一事不如少一事”,不用问也能想得出来。

“天下大势,分久必合,合久必分。”

一时间,朋友圈里各种段子喷涌而出。用段子化解苦闷乃至宏大,用心理学解释,不失为一种“放下、直面、随缘”的好办法。

黑格尔《法哲学原理》 有一句著名的论断:“凡是现实的东西都是合乎理性的,凡是合乎理性的东西都是现实的。”(此前这段话翻译为:“凡是存在的都是合理的”,不确)

回溯24年前,全国省级及其以下税务局一分为二的历史,对于认识今天的“分久必合”,特别是到2020年建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收制度,极有必要。

1992年,在邓小平南巡的推动下,我国进入了由计划经济向社会主义市场经济体制转型的进程。当年10月召开的党的十四大,从政治路线上明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济,决定实行一系列经济体制改革。这以后,为建立与市场经济配套的宏观经济管理制度,中央进行了一系列紧锣密鼓的调研,其成果体现在199311月召开的中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中:“当前要紧紧抓住建立现代企业制度、市场体系和金融、财税、计划、投资、外贸等重点领域的改革,制定方案,采取步骤,取得新的突破。”1994年税制改革和财政分税制改革启动,前者的意义是建立了与社会主义市场经济体制相符合的税制体系;后者的意义则是建立与社会主义市场经济体制相符合的中央与地方的财政分配关系。作为分税制的配套措施,全国省级及其以下的税务局分为国税和地税两个部门,前者归中央领导,后者归地方领导。

其时的财政背景不能不讲。在1978年党的十一届三中全会以后,我国进入了改革开放的新时代。其核心目的就是调动所有市场主体的积极性,改革一切束缚生产力发展的因素。但具体怎么改,还没有明确的路径,只能是“摸着石头过河”。当时的财政改革,主要就是放权,实施各种承包制。这种方法调动了地方和企业的积极性,解放了生产力。但也存在着不规范和中央财力降低的问题。

实行市场经济体制,使财政部门在借鉴中找到了规范中央和地方财政关系的办法,这就是财政联邦主义。

所谓财政联邦主义是指各级政府财政收入和支出的划分,以及由此产生的相关制度;换言之,就是中央财政分权,给地方政府一定的税收权力和支出责任范围,并允许地方政府自主决定其预算支出规模与结构,其精髓在于使地方政府拥有合适与合意的财政自主权。这在各国宪法中都有明确规定。财政联邦主义与联邦制政体是表里关系,在联邦政体下,地方政府有很高的独立地位,有自己的立法、行政和司法机关,这些机关与中央机关之间并不是核心与边缘,上级与下级的关系,而是具有不同权力、职能范围的政府之间的关系,互不隶属。地方行政、司法、立法官员都由选举而非中央任命产生。当今世界面积在200万平方公里以上的国家,绝大部分实行的是联邦制。形成这种政体的历史原因是这些国家大多是从封建制国家演变而来的(此处的封建与国人以往理解的马克思主义对社会的历史阶段分期不一样,而是专指我国秦代以前实行的“封邦建国”国家政体);现实原因则是为了在政治上纵向制衡中央政府的公权力。

我国秦代以后乃至当代基本实行的是单一制政体(中央集权制)。单一制国家地方政府和自治单位都受中央的统一领导,没有脱离中央独立的权力。地方虽然也设有相应的立法、行政和司法机关,但它们的权限有些是宪法授予的,有的是由中央政府直接授予的,地方权力的大小完全取决于宪法的规定或中央的授予。

明乎此,就可以清楚,分税制改革是在单一制政体不变的前提下,借鉴联邦制财政管理模式。不过,这样说也不全然准确,因为此前,我国在改革开放中,已对以往过于僵化的中央与地方的关系作了一些改革,例如下放给地方某些经济管理权力,在财政管理上,则相继改计划经济时期的“统收统支”模式为“分灶吃饭”和“财政包干”等模式。央地关系的改革或曰松动,乃是生产关系和上层建筑顺应生产力和经济基础发展要求的改革,将原来中央的一个积极性变成省、地、县、乡乃至个人的无数积极性,以促使经济总量迅速增加。这印证了诺斯关于制度创新可以实现经济增长的理论。改革成效反映在财政收入上就出现了两个意料不到,一是财政收入的比例占GDP的比例下降,二是中央财政收入占财政总收入的比例下降。从中央层面来看,这两个意料不到,一是会导致对地方控制力的削弱,二是对经济社会的宏观调控能力下降,三是也不利于对后发地区的帮助。于是,新一轮央地关系的改革就在所难免。中央以建立社会主义市场经济体制为突破口,首先对财政、税收、金融、计划等综合管理体制进行改革。而财税体制的突破口就选在分税制上面。

分税制的逻辑顺序是先划分事权,然后根据事权配置相应的财权。但由于分税制的主导者志不在此,而是想首先解决被认为是燃眉之急的提高“两个比重”( 财政收入占GDP的比重,中央财政占财政总收入的比重)的问题,因此,事权的划分不仅在法理上,而且在实务上都显得粗糙;同样,由于预定了提高“两个比重”的目标,在财权和收入比例的划分上,就显得不由分说,不接受也得接受。实际上,央地双方的谈判或博弈,由于是在单一制政体不变下的博弈,因此只能是下级在不改变上级既定方案下为自己利益最大化所争取的修修补补,其结果在改革之初就已毫无悬念地定下来了。所以这是一场貌似财政联邦制改革,其实仍是单一制体制内部利益分配的调整。以故,其结果也呈现出了“四不像”的形象——分税制、设置两个税务机构像财政联邦主义,而事权的划分、税权的划分仍是单一制政体下的政府运作模式。

尽管如此,仍然不能否认它是改革,中国特色决定了改革只能借鉴,而不能生搬硬套国外的模式。所以“四不像”正是坚持中国特色社会主义市场经济体制的必然结果。

1994年税制改革和财政分税制改革,可谓建国后在财税领域力度、广度都是最大的改革,但这样的改革,事前却都缺乏必要的试点,因此出台后出现各种问题和不断政策“打补丁”,就毫不奇怪了。

这期间,在所得税方面管辖方面所作的调整是最大的一个“补丁”。按照分税制方案,地方企业的所得税属于地方税,归地方税务局征收。但2002年,中央决定把所得税变更为共享税,中央分享50%,自2003年开始分享60%。按征管规则,所得税变更为共享税,则征管机构也要由地税局转移到国税局,不过当时一次性转移的条件不成熟,于是采用“新人新办法、老人老办法”,只是将2002年之后新成立的企业转移到国税局。此次改革在短期内没有对地税的业务范围产生明显影响,但随着时间的推移,老企业越来越少,新企业越来越多,地税的征收范围逐步缩小。

这一调整随即带来一个问题,就是同一企业的流转税归地税局征管,但所得税归国税局征管后,国地税之间的信息沟通不畅,出现很多纰漏。于是2009年再次打“补丁”,企业所得税的征管机构随主体税种走,就是说,交增值税的制造业,其所得税归国税局征管;交营业税的服务业,则全部归地税局征管。④

分税制改革一如预期,取得了提高“两个比重”的成果;但也一如所料,同一块蛋糕,中央切的份额多了,地方留下的份额就少了。分税制以后,地方,特别是省以下地方财政出现困难就是不言而喻的。

在巨大的财政压力下,地方政府为扩大财源想了不少办法,其中有正面的,亦有负面的。正面的是大力发展地方税财源所在的第三产业,使失调的二三产业渐趋平衡,负面的则是祭出了“经营的城市”的招数,通过卖地增加财政收入。一时间,土地出让金收入几乎占了一些城市地方政府收入的一半以上。围绕征地拆迁产生的社会矛盾凸显。同时债务也大幅度上升。还有一个负作用,这就是两个税务机构的设置不仅加大了纳税人的纳税成本,纳税人要向两个机构申报,要应对两个机构的征管、稽查,成本上升是必然的,而且也加大了征收成本,一个机构一分为二,仅人员就几乎增加了一倍,还不说由此而来的基建、运行成本。若以成本收益法分析,分税制改革的效率无疑是极低的。根据世界银行2006年发布的报告,中国征税成本高居175个受调查国家(地区)中的第8位。①另据李林木对2003年我国企业纳税成本进行的估算,全国438万家企业的纳税成本共约1200多亿元,约占当年全国税收收入20461.56亿元的5.9%,纳税成本构成中比例最大的是强制性购置支出,其二是税务代理支出,其三是办税时间成本。②此外,两套税务机构还给纳税人带来办税分别进两家门;同时稽查要接待两家的“钦差”;纳税信用评估、行政处罚标准不一致等问题。这些,都大大增加了纳税成本和税负。

幸运的是,2001年中国入世,搭上了全球化的快车。中国以土地和劳动力的廉价,低税率的超国民待遇以及牺牲环境的代价,赚取了全球化的红利,大大缓解乃至改变了开放地区地方财政的窘境,从而化解了分税制造成的问题,也掩盖了存在问题。

2014年,笔者写了一篇纪念分税制20周年的文章,标题为《一盘没有下完的棋》,表明了自己对分税制的评价和期许。(2014年第6期《陕西国税》)

时过境迁,分税制改革距今已经24年了。回顾当年的改革,有许多值得总结的地方,首先从规范央地财政收入,调动地方政府理顺经济结构,发展经济的积极性方面,它是成功的。特别是分税制促使地方政府展开了税收竞争,为纳税人的投资和发展提供了更多的选择,应予肯定。但由于改革的不彻底,或曰目标的偏颇,过多的将财力集中在中央,虽有转移支付制度,但“远水不解近渴”,导致地方政府以出卖土地筹资等短期行为填补预算缺口,又对第一条成绩有所抵销。由此带来的中央财权过于集中,影响地方因地制宜决策的积极性以及产生“跑部钱进”的寻租行为,还在其次。同时,征纳成本的过高,也加大了财政收入分配结构的不合理,增加企业负担则毋庸多言。 

再者,在单一制政体不做根本改变的情况下,应对两套税务机构设置是否有必要的问题进行审视。在联邦制政体下,由于地方高度自治,特别是有较大的税收立法权,所以分设国税、地税两套机构完全必要。但在中央集权的单一制政体下,在地方没有税收立法权,特别是人事权掌握在中央的情况下,是否有必要分设两套机构大可存疑。谁都知道,官员只对任命他的人负责,在帽子掌握在中央的情况下,地方官员即便有心也无胆犯难挖中央的收入。完全可以只设一个税务局,通过内部分设中央、地方两个账户将国、地税收入分别入库的方法解决;再辅以审计局和财政派出机构的严格监督,特别是信息化和大数据的运用,完全可以保证中央与地方两级政府的收入不致混库。由此压缩的机构和人员财政开支,全国一年应有上千亿之巨,而纳税人相应降低的纳税成本,相信也不在少数。当年分税制改革时,上海市和西藏自治区以及宁夏回族自治区固原地区(现已改市)税务机构没有分设,实行的是两块牌子、一套人马的机制。在一贯强调集中与统一的我国,中央当时能网开一面,其中考虑显而易见。三个地方,两个层级,一富两穷,运行迄今,其成败优长,一直未见相应总结,但在中央层面应该是心中有数的,相信也是这次下决心合并税务机构的考虑之一。

党的十八大以来,对财税体制改革非常重视。201311月中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》就提出深化财税体制改革,并就改进预算管理制度、完善税收制度和建立事权和支出责任相适应的制度三方面做出相关表述。

2014630日中共中央政治局召开会议,审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。重点推进三个方面的改革:一,改进预算管理制度,强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督,加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度;二,深化税收制度改革,优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税,建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系,充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用;三,调整中央和地方政府间财政关系,在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下,进一步理顺中央和地方收入划分,合理划分政府间事权和支出责任,促进权力和责任、办事和花钱相统一,建立事权和支出责任相适应的制度。并且提出了时间表,2016年基本完成重点工作和任务,2020年基本建立现代财政制度。

20151224日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化国税、地税征管体制改革方案》:到2020年建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制,降低征纳成本,提高征管效率,增强税法遵从度和纳税人满意度,确保税收职能作用有效发挥,促进经济健康发展和社会公平正义。主要任务是:理顺征管职责划分;创新纳税服务机制;转变征收管理方式;深度参与国际合作;优化税务组织体系;构建税收共治格局。

201710月,党的十九大政治报告中,对财政税收改革的要求是:“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系。”

研究这四个重要文件,不难发现,“草蛇灰线,伏脉千里”。“调整中央和地方政府间财政关系。建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”,实际就是完善分税制的具体表述。而完善分税制不仅仅是科学划分事权和财权,还牵扯到相应的税制和机构的同步改革。《深化国税、地税征管体制改革方案》的出台,实际上已将适时实现国税、地税机构合并,埋伏在上述改革方案之中了。

201211日起,在上海交通运输业和部分现代服务业开展营业税改增值税试点;201281日起至年底,扩大营改增试点至8省市;201381日,"营改增"范围推广到全国试行,将广播影视服务业纳入试点范围。201411日起,将铁路运输和邮政服务业纳入营业税改征增值税试点。201651日起,全面推开营改增试点,将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业全部纳入营改增试点。至此,营业税退出历史舞台,增值税制度更加规范。与此同时,营业税作为地方税也是地税局的主体税种失去了,这为未来的变革埋下了种子。

营改增是自1994年分税制改革以来,财税体制的又一次深刻变革。与此同时,国地税合作不断加深,国家税务总局推波助澜,从20157月到20167月一年时间里先后出台了《国家税务局地方税务局合作工作规范》(1.0版)到(3.0版)。《合作规范》确定了五部分主要内容、四个规范重点、32项具体合作事项,可以说涵盖了国地税双方除行政工作以外的主要业务。随着全国各地国地税合作的深化,《规范》升级版不仅进一步拓展范围、提升质量,而且为今后任何一种更新的融合提供了广阔的空间。至此,可谓拨云见日,“晴空一鹤排云上,便引诗情到碧霄。”

通过回顾,我们不仅可以清晰地了解当年税务局一分为二的背景,也可以理解今天重新合二而一的原因。时空不同,认识不同,分设有分设的理由,合并同样有合并的理由。所谓“天下大势”,不拉开一定距离,是说不清也看不清的。

话题回到当下。就在国务院机构改革方案向全国人大报告的同一天,国家税务总局局长王军在人民大会堂“部长通道”接受采访时表示,国地税机构合并是一个利民利企利税利国的好方案。

此消息也迅速在社会上发酵。笔者搜索,看到的几乎都是点赞之声。归结起来主要有三点:一是减少纳税成本;二是降低征税成本,提高效率;三是有利于统一执法标准、共享税务信息,有效提升征管能力。无不对应的是机构分设所带来的问题。

对当年机构分设最主要的考虑因素,国税和地税收入混库的问题,专家和学者都表示,如今,当初的制约条件已经不存在了,随着电子政务和信息化的飞速发展,国税地税合并后,依然可以保证中央和地方税收不混库,把两者的财力分配做到位。

中国社科院财经战略研究院研究员、税收研究室主任张斌强调:“从未来税制改革的发展趋势来看,我们要推动个人所得税综合与分类相结合的改革,需要以自然人纳税人为征管对象。由于自然人在全国流动,也会有跨区域的收入来源,这将对全国统一的数据库、信息系统建设以及征管资源的优化配置提出更高的要求。在这种情况下,国地税合并对于提高征管效率的意义也更为重要。”

需要补充的是,未来很可能要开征的房地产税,征收对象也是以自然人为主,其对信息和房地产价格评估的要求极高,这也是合并后的税务部门需要未雨绸缪,积极面对,同时考验其现代化征收能力的课题。

诚如前述,24年前的财政分税制改革是一盘很大的棋,一直延续到现在。前20年是中盘,而从2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出深化财税体制改革以来,所进行的以营改增为主的税制改革,是进入了决定胜负的中后盘。从今往后到2020年的税制改革、税收立法、税务机构改革等,则是最终奠定胜利的终盘。只有这样,方才能跳出单一沉湎机构调整合并的局部,放眼改革开放的全局,认识黑格尔“凡是合乎理性的东西都是现实的”的深层意义。

让我们积极投身于这场伟大的棋局之中吧!

  The World Paying Taxes:the global picture2006 http://www.doing business.org/Explore Topics/paying Taxesl

  李林木:《税收遵从的理论分析与政策选择》〔M〕中国税务出版社2005年版。

  《一文读懂国税地税合并的原因》企鹅号《侠客岛》2018-03-15

  范子英《国地税合并将对地方经济和政府行为产生深远影响》《中国经济时报》2018-05-31

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