苏浩、钟龙彪

《领导者》第13期

2006年9月27日，美国著名的普林斯顿大学网站上公布了由美国重要的思想库人员共同完成的具有很大知名度的“普林斯顿国家安全项目”的最终报告，报告的题目为“锻造法治下的自由世界：美国21世纪的国家安全”（FORGING A WORLD OF LIBERTY UNDER LAW: U.S. NATIONAL SECURITY IN THE 21ST CENTURY）。报告由美国前国务卿舒尔茨和前国家安全顾问莱克任主席，由普林斯顿大学战略问题专家伊肯伯雷和斯劳特执笔完成。在报告的写作过程中，美国、英国、德国、日本等西方国家的四百多名重要学者参与研探，汇集共和党和民主党两党智库和大学学者的学识和智慧，最终制定出本报告。作者宣称，冷战初期美国遏制之父乔治·凯南所写“X ”文章曾发挥了指导美国整个冷战时期遏制战略的作用，本报告则将为美国今后的战略设计出长远而核心的宏观思路和战略理论观点，从而指导未来的美国长期战略。这份文件值得注意，它反映了美国甚至是西方思想界对未来国际秩序的深层次的认识和战略设计。

该报告共八个部分：序言、致谢、综论、导言、21世纪的国家安全战略、主要威胁与挑战、结论、附录。报告的内容和观点及政策主张主要体现在综论、21世纪的国家安全战略和主要威胁与挑战、结论和附录这五个部分。以下将对该报告的主要内容作一介绍。

报告的导言部分着重分析了美国所面临的国际安全形势，认为在9.11事件5周年之际，世界仿佛比以前更加危险。美军在伊死亡人数不断增加，伊拉克有爆发全面内战的危险。伊朗寻求制造核武器，给中东地区造成混乱。本•拉登及其恐怖网络继续成为潜在威胁；另外，像黎巴嫩真主党这样的恐怖主义力量也在增长。俄罗斯宣称单极时代已经结束，积极恢复其影响力。在亚洲，朝鲜开发核武器；韩国反美情绪高涨；中日关系极度紧张；中国正与亚洲其他国家建立经济、政治关系，旨在把美国排除亚洲。在拉丁美洲，委内瑞拉总统正煽动广泛的反美联盟。非洲绝大部分地区仍然充满着冲突、贫困与艾滋病。全球仍面临传染病袭击所带来的危害。气候变暖带来的潜在安全隐患引人关注。美国联邦财政的长期赤字导致经济状况不佳，影响到美国的全球领导能力和国际金融的稳定。这些危险反映出国际体系所发生的深远变化。对国际社会的新威胁，如极端分子对世界造成灾难性破坏，气候变暖、传染病、核武器在内的诸多因素的日益增多，失败国家及其濒临失败的国家混乱，亚洲权力的转移给国际秩序带来压力，经济伙伴并不意味着政治友好，美国的单边主义行动不但激起全球的反美主义，而且也严重伤害到美国自身的硬实力与软实力。

为应对这种复杂形势，报告提出了21世纪的美国国家安全战略的构想。报告指出美国在新世纪的三大战略目标是：1、确保国土安全。即美国人和美国的基本设施、美国的生活方式免受外来的攻击和威胁。2、健康发展的全球经济。全球化也带来了诸如金融危机、供给短缺和一些重要市场衰退的风险，美国经济也存在着很大的脆弱性，如美国的储蓄率太低，赤字长期居高不下，对全球经济的监管困难，新的全球性经济问题（如能源短缺、政府支持下的企业兼并等并不在传统的处理范畴当中）的挑战。3、符合美国理想的国际环境。在彼此更加相互依赖的情况下，塑造一个良善而符合美国理想的国际社会对美国而言甚至更加重要。就操作层面而言，美国必须确保盟国的安全、加强民主国家的安全合作、避免敌对势力和势力联盟的出现、鼓励自由、民主和负责任政府的全球扩展。

要成功地实现上述战略目标必须符合以下六个标准：第一，多维性。美国不能把目光紧紧集中在当下的威胁，必须从美国的整体利益出发，为应对可能出现的多方面、多领域的威胁和挑战做好准备。第二，整合性。强调了硬实力和软实力的结合，强调了通过吸引力而非强制力进行领导，强调了美国内部、美国人和外国人之间通过各种渠道，正式或非正式的，加强沟通和互动，倾听与交谈。第三，着眼利益而非威胁。美国要更多地寻找和别国的共性，塑造共同利益，以使别国和美国一起追求共同目标的重要性。第四，播种希望而非恐惧。单纯宣传威胁、或某一种特定的威胁，只会加剧恐惧。美国的伟大之处在于它总能找到更崇高、更积极的目标，这些目标和普世价值是相吻合的。第五，由内而外。国家内部的状况同国家间关系一样，对美国的影响非常巨大。要努力通过国际组织和国际机制，运用国际社会的能力来帮助改善这些国家政府的治理能力，而不再片面强调武力。第六，适应信息时代。信息时代的特点要求美国必须做到反应迅速、灵活、正确。

为达到这些标准，美国必须支持、追求和确保一个法治下的自由世界。国家内部的法治自由是和国际社会的法治自由紧密相连的，创造法治自由世界需要胡萝卜，也需要大棒。为达此宏伟目标，美国必须设立以下几个子战略。

首先，要在世界各地建立受欢迎、负责任和尊重权利的“PAR型政府”。“P”（Popular）表示民众参与政府的广泛性和多元性，确保社会各阶层的声音都可以自由表达。“A”（ Accountable）意味着负责任、高效率和透明性，这可以降低腐败，提高竞争力。“R”（Rights-regarding）表示政府必须尊重人权，依法行政，慎用权力。在全球催生“PAR”型政府的最好方式在美国人看来就是为这些政府和那些已经达标的民主政府之间创造尽可能多的联系与沟通的渠道，为这些政府步入真正的民主政体提供动力和支持。精心设计一套政策和机制，使得他们与国际社会有更多的共同利益和共同目标。当然，这一过程少不了美国的援助。

其次，营造自由全球秩序。二战后美国创立的国际机制必须进行改革。首要的是改造联合国。美国试图将其盟国和友好国家拉入安理会，如日本、德国等。安理会的大国否决权制度是束缚手脚，而应该变为多数表决通过。再就是创建所谓“民主国家协调体”。通过积极创立新的全球自由民主国家的联合体，来促进和推动联合国的改革。如果改革失败或不符合美国的利益，就随时取而代之。属于这个“民主协调体”圈子的国家，包括欧洲北约和非北约的民主国家、日本、韩国、澳大利亚、新西兰等传统盟国，也包括印度、南非、巴西、墨西哥等新兴的民主化非西方国家，意图将这些国家整合进全球民主秩序的进程当中。然后就是复兴北约。北约要取消否决权制度，取消由于某些小国的反对而阻碍行动的不利因素。同时在北约内部要更多地体现欧盟的声音和作用，使得未来的北约在应对东亚危机和恐怖主义的挑战时更多地得到欧洲国家的支持。最后就是规制全球化。国际经济体制必须改革以适应全球化时代的挑战。财富总量虽然增加，但分配的不平等更加失衡。国家之间、国家内部在医疗、教育、技术等多方面的存在的差距越来越大，如果这种趋势任其发展下去，就会使那些感觉失去更多的人们决绝和抗议全球化。

第三，发挥武力的作用。为了保障民主势力的扩展，民主体制的推广，美国和民主国家必须继续保持军事上的压倒优势。遏制政策虽然是冷战时代的概念，但今天依然有其现实意义。应对核扩散和恐怖组织与核国家的结合的挑战，美国必须采取新的遏制政策。美国界定了先发制人和预防性打击两种武力使用方式。关键是对预防性打击存在着法理上和政治上的争论。

报告突出地分析了21世纪的美国国家安全主要威胁和挑战。这些威胁来自七个方面。中东地区。美国在中东地区的首要目标是防止中东成为全球冲突的发源地，在此基础上，美国在这一地区的长期战略目标是在中东国家之内和在它们之间建立法治下的自由。要达到以上目标，需要实现巴以间的和平，增加这一地区国家，建立地区机制并打击极端主义。在伊拉克问题上，美国要与伊拉克政府和伊拉克各方代表坦诚交流，把国内冲突控制在伊拉克本国之内。美国可以与伊斯兰运动、伊斯兰政府甚至是原教旨主义者合作，并向他们灌输法治、自由、人权等观念。

全球恐怖网络。美国面临的主要威胁来自于全球恐怖网络以及人民对恐怖袭击的反应，而不是恐怖主义本身及其所代表的意识形态。恐怖网络把恐怖手段全球化，他们用恐怖的手段实现其政治野心，人们对恐怖的反应往往会更易成为动荡的因素。基于此，美国应该采取以下战略：（1）利用各种场合告诫各国人们不要被恐怖组织的政治口号所迷惑，要注意区分恐怖分子和各种伊斯兰组织，以避免不愿看到的宗教战争。（2）击败恐怖网络的长期战略是建立一个法治下的自由世界，以有效地阻止狂热的意识形态的产生。（3）用我们对付叛乱者和全球犯罪网络所使用的所有手段来对付现有的恐怖网络，在法治和传统方式的基础上建立一个全球反恐战略。

核扩散。美国在阻止核扩散方面面临两大障碍：反美主义和对核不扩散条约公平性的质疑。美国应该在保证其足够的核威慑能力的同时，展示出坚守对不扩散目标的承诺。核不扩散条约是阻止核扩散的重要保证，美国应带头对现有的核不扩散条约进行修订，并严格遵守它。条约第四款最值得讨论，本款给了所有成员国拥有和平利用核能的不可剥夺的权利。新的解决方案应该规定：除既定事实外，禁止修建任何其它的核加工和核浓缩设施；建立一个有效的国际能源供应制度，确保各国的能源安全。在修改规定的同时，应该加强IAEA的权威。

中国崛起与东亚秩序。中国不是威胁，把中国作为威胁甚至可能触发新冷战。美国战略的中心原则应该是培育和加强一个跨太平洋而不是泛亚的地区秩序，从而全面发挥美国作用。为此要有一个整体的政治经济战略。政治上，在区域和全球体系中，给中国提供更高的地位，这样可以让北京继续支持东亚安全—美国核心的战略利益，长期来看，可以培育让中国逐渐采纳在法律体系下的自由。在经济上，依据其他增长的市场的可持续经济发展的原则，制定政策。同时，和欧盟维持合作关系，而不能使之成为美国的经济对手。具体来说，美国战略应该包括以下八个步骤：美国推动成立一个东亚安全机制；巩固美在东亚地区与民主国家的联盟；寻求和中国保持和平的竞争关系；重建亚洲金融危机和9.11后在亚洲失去的信任；需维持强大的军事能力；认真采取行动对待正在增长的赤字，中国大量购买美国债券是能不持久的；继续把美-日联盟作为美国在东亚的战略后盾；加强与印度和其他亚洲崛起力量的关系。

世界流行病。现在的世界，任何一个地方的流行病都可以危险美国的人民和国家的安全健康。除了健康和安全的后果，在美国以外爆发的流行病还会产生其他一连串的恶果。美国还必须强调预防行为。在国内必须致力于投资于公共卫生系统，并改进一线处理机构的能力，在国外必须建立与其他国家的合作机制，并建立危机中支持性的社会和政治资本。此外，美国及其盟国应该为危险国家提供足够的帮助，建立一种激励框架来保证有效措施能够被及时采取。

能源。世界包括美国对石油资源的依赖带来两个主要的后果：大量的财富从美国和其他国家流向独裁国家，石油的使用加剧了气候变化和环境的恶化。处理这两个问题的唯一方法是根本上解决对石油这一资源的依赖。一个切实的政策是征收汽油税，并在Kyoto协定和对任何限制抵制这两派中间寻找第三种道路。

建立保护性基础框架。要应对美国面临的威胁和挑战，美国必须建立一个保护性基础框架，在危机发生前进行预防，在危机来临时最好的应对。这一基础框架在社会层面上，应加强灾难应对能力；在政府层面，对危机评估和决策框架建立一个完善的程序，创造政府的协调机制；在世界方面，扩大美国的安全区，与美国的友邦合作，扩大在美国实际国土之外的保护边界。

报告在最后的结论中强调，为了应对这些威胁和挑战，美国必须努力完成上述战略目标，需要提出一种涵盖性广的概念，这一概念可以明确为“法治下的自由”。以此为基础，美国制定的国家战略最终将建构一个“法治下的自由世界”。既然坚信我们所拥有的价值具有普世性，我们就应该与其他国家共同努力，而非凌驾他人之上。在国家内部和国家之间追求法治下的自由是确保美国更加安全的大战略。民主依赖于自由和法律两大支柱。美国应寻求领导一个法治下的自由世界，成为有序民主的堡垒和自由秩序的领衔。

报告在附录中提出了一项《民主国家协调体宪章》，要求成员国应摈弃武力应用，建立多党制和进行自由公正的选举，承认公民的社会与政治权利，保障各国人民免于各种罪行的伤害，通过建立自由民主的政府来推进国际关系的和平与友好，并遵守联合国宪章的权利与义务。而一旦联合国改革失败则将在三分之二成员国同意的前提下采取包括使用武力在内的行动以维护公民权利和坚持联合国的目标，并反击对和平的威胁与破坏。

报告还附上了七个工作组报告的综述，对实现美国的安全战略提出了具体建议。其中，“大战略选择工作组”强调，美国的长期安全依赖于美国在世界的领导地位及国际社会对美国领导地位的认可。在未来30年，东亚将是美国的最大挑战，美国应转向“亚洲中心大战略”，即巩固和加强美国主导的地区秩序，其核心是与崛起中的中国竞争在亚洲地区的影响。伊拉克只是近期安全威胁，亚洲是长期挑战，反恐战争是全球性的。“国家安全与跨国威胁工作组”主张，跨国威胁与更多的传统威胁都会严重破坏美国国内生活。对付这些问题，国家和多边机制是不够的，要建立基础广泛的管理和社会防范体系。“经济与安全工作组”认为，美国的经济重点逐渐从欧洲转向亚洲，经济在国家间关系中的重要性日益重要，国家的军事实力和公众的福利取决于经济水平，经济和国家安全的融合对美国的国家利益至关重要。“重建和发展工作组”指出，软弱的和受战争蹂躏的国家会对美国的国家安全构成直接威胁，因此应把对这些国家重建和发展放在美国对策的中心位置。“反美主义工作组”分析了各种反美主义，认为打击反美主义对打赢反恐战争、保护美国经济、提高美国外交和政治影响至关重要。“相对威胁评估工作组”指出美国面临三种威胁，即明确敌人的威胁，人为而非敌意威胁，以及自然灾害的威胁，对威胁的评估能有效地确定美国安全战略和预算的优先目标和重点。“外交政策基础与全球制度工作组”强调面临各种威胁，需要建立一整套国家安全机制。报告最后列出了不同程度参与普林斯顿项目的约四百为美国和其他国家的学者的名单，突出体现了该报告作者的广泛代表性。

这份报告是美国国际政治理论学者和对外政策专家的精英们的集体智慧的结晶，它对美国面临的安全形势观察较全面而客观，对存在的问题分析较深刻而冷静，所提出的对长远战略具有指导意义的理论观念具有明显的价值取向，而政策建议与措施则具有明确针对性和可操作性。概括地说，报告有六个显著特点：1.立意高远。作者的定位很高，意图将其写成新的X文章，指导未来几十年美国的国家安全战略。2.概念明确。报告试图将 “法治下的自由世界”核心理论观点，作为未来国家安全战略的理论基础。3.内容全面。报告分析了美国国家安全方方面面，涉及政治、军事、反恐、经贸、文化等各个领域，所提对策建议也覆盖政府各个部门、非政府机构。4.有的放矢。报告对美国国家安全战略的目标作出了清晰的表述，并对实现目标的条件和途径作出明确的规定。5.重点突出。报告反复强调，美国未来的战略重心必须将从欧洲转向亚洲，在亚洲面临的主要挑战是中国的崛起。6.措施具体。报告是要为美国政府的安全战略的制定出谋划策，所以，提出的问题现实性很强，提出的建议具有针对性和可操作性。

总之，这份报告集中体现了美国学界主流对未来世界政治趋势的观察和分析，通过认真研究其中的美国大战略设计、战略理念的表述、安全威胁的分析、具体的政策措施的安排，将有助于认识和把握未来美国的战略走势和政策倾向。

（作者简介：苏浩：外交学院外交学系教授；钟龙彪：外交学院外交学系博士生）