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| 台湾的制度何以无力防堵弊案？ 上一篇 下一篇 | |||
| 发布者：田帆 | 浏览(2787) 评论 (4) | 发布时间：2006-06-08 06:26:39 最后更新时间：2006-06-08 06:26:39 | |||
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台湾的制度何以无力防堵弊案？
康若晔撰文／近一年来，台湾上下深陷弊案风暴，从高雄捷运弊案一路延烧至赵建铭内线交易案，终于引起政坛大地震，总统陈水扁宣布权力下放，但沸腾的民怨仍未止息。
台湾因为历史的种种必然与巧合，发展了民主制度。但令人遗憾的是，民主制度并没有使台湾拥有一个清廉负责的政府，执政者贪污腐败臭不可闻的程度，与威权统治不相上下。台湾民主制度下的监督机制究竟出了什么问题？这段摸索跌撞的过程又会给台湾未来带来什么样的启示？
一九九六年民进党背负着对全台湾人民许下“清廉、勤政、爱乡土”的承诺，以及政权和平转移的成就，成为台湾施行民主制度后最被寄予厚望的执政者。
然而今天，民进党政府的施政不彰，使台湾在全球版图中逐渐边缘化，由上而下的贪污腐败，更彻底背弃了对台湾人民的承诺；同样的，台湾的民主制度，无法产生清廉有效率的政府，也同样使全球华人大失所望。
这些铺天盖地的弊案之所以能够生成，绝非民进党一党的问题，而是整个台湾社会必须面对的结构性失灵，如果台湾能从弊案的教训中获得启示，从根本上进行制度面的改革，那么社会付出的成本才有代价，失望也才有机会转为希望。
台湾民主制度下的宪政体制究竟应该走的是总统制、内阁制，还是双首长制，始终没有清楚定论，原因是宪政议题虽然经常成为朝野政党讨论焦点，但各政党、政治人物及学界人士对宪政体制的看法莫衷一是，至今尚无共识，因此过去十五年台湾虽然经过七次修宪，但并未触碰宪政体制这个大政方针。
然而这并不表示目前的宪法有立即修改的迫切性，事实上，现行中华民国宪法中已界定了总统及行政院长的职权，包括宪法第五十三条明定：“行政院为国家最高行政机关”；第三十七条规定：“总统依法公布法律，发布命令，须经行政院院长之副署，或行政院院长及有关部会首长之副署”；宪法增修条文第三条也明定，行政院是对立法院负责，不是向总统负责。
换句话说，台湾的宪法体制具有双首长制的精神，只不过因为在九七年第四次修宪时规定，“行政院院长由总统任命之，毋庸经立法院同意”，总统握有行政院长任命权后，使行政院长很容易便沦为总统意念的执行者；民进党执政后，包括张俊雄、游锡堃、谢长廷到苏贞昌都是如此。直到近期陈水扁在弊案压力下，宣布“权力下放”，行政院长苏贞昌才算拥有行政实权，回归宪法基本精神。
可以见得，眼下重点并非重新修宪更改体制，而是如何遵宪行宪。此点确立之后，接下来必须探讨的问题便是在现行体制规范下，何以执政者得以擅自专权扩权、乃至贪污腐败，其中的监督制衡机制究竟是哪里出了问题。
首先，成就民主体制的最重要关键就是必须有反对党的存在，来扮演对执政者监督制衡的角色；而双首长制的特色则是具有换轨机制，也就是说，如果总统所属政党是国会多数党，则体制倾向总统制，总统权力自然较大，但如果总统所属政党非国会多数党，则提名行政院长时要尊重国会多数党──也就是目前弊案纷扰中，部份人士所提出的“多数党组阁”。
陈水扁执政六年多来，一直是朝小野大的局面，但执政者并未尊重宪政精神，将权力释放给多数党；除了执政初期任命国民党籍唐飞为行政院长外；但唐飞就任不满百日便因核四主张与民进党不同遭逼退，临走还被讥讽为挡路的石头。陈水扁未成功释出行政权，致使六年多来朝野对立，立法院蓝绿间壁垒分明、关系紧张，许多重大法案积累在国会中，进度缓慢，国事自然陷入无穷止尽的蜩螗之中。
朝小野大、却胜者全拿的局面，也间接使得国家原有的监督机制丧失作用。中华民国宪法按照孙中山先生的立法精神为五权分立：行政、立法、司法、考试、监察，缺一不可，其中监察院为国家最高监察机关，依法行使弹劾权、纠举权及审计权。
但台湾自二00四年底后，因在野党搁置总统提出的监察委员名单，监察院已成为有名无实的空壳子，完全无法发挥监督政府的作用。当时国民党及亲民党团搁置监委名单，主要是因为陈水扁提出的名单中，台湾高速铁路（简称台湾高铁）董事长殷琪不但赫然在列，且为审荐委员。
国亲党团认为，殷琪不仅是陈水扁竞选总统的重要金主，且其所掌管的台湾高铁BOT(外包)问题丛生，甚至有掏空国家财产之嫌，并不适合担任清廉、独立的监委审荐小组成员。此外，国亲也认为，二十九位监委被提名人选具有较强的党派偏向，与国会朝野结构不尽呼应，因此将总统提名之监察院正副院长人选与监察委员在程序委员会中冻结。而陈水扁也不愿另提一份名单，使监察院整个空悬至今。
在野党没有实权无法有效制衡执政者，监察院徒有其名也无法发挥监督功效，而其他体制内的监督机制竟也一并失灵。例如，依照《公务人员财务申报法》，凡超过二十万元新台币的外币、珠宝、艺品、骨董等都应申报，但第一夫人吴淑珍出席场合经常配戴价值动辄数百万新台币的冰种翡翠、祖母绿等珠宝，却从来未见申报；此外，外传赵建铭在二儿子赵翊廷满月时，获赠一只清乾隆时代大贪官和□用过的木质镶玉如意，且赵建铭还喜欢搜集钻笔、名表，也从未依法申报过。然而，因为监委出缺无法组成廉政委员会，就算要对漏报开罚实际上也无从罚起。
又如，检察官、调查局本应扮演积极的防腐剂角色，主动针对可疑的弊案进行侦查，然而从陈由豪案、高铁案、股市秃鹰案、SOGO经营权案，到目前的台开案等，只要牵涉政府高层人员的案件，检调单位都显得谨慎而怯步，像挤牙膏般，非到外界已有事证并引起民怨沸腾时，才挤出一点办案进度。原因与检调单位积习固然有关，但根本原因仍在总统握有检察总长及调查局长的任命权，检调单位由上而下惯于揣摩上意，对弊案自然视而不见了。
在一切体制内机制完全失灵的情况下，于是乎，台湾最后一道监督制衡机制只剩媒体，一个又一个深喉咙，透过名嘴、立委在媒体爆料，让臭不可闻的贪腐弊案，有机会摊在阳光下接受人民检验。但这毕竟不是一个正常的管道，台湾最终仍需回归体制面，建立一个真正能发挥功效的监督单位；香港廉政公署的例子，或可做为台湾朝野参考指标。
一九八七年，台湾解除戒严，九一、九二年，国会全面改选，台湾的民主之路走了十多年，曾经让人期待，却也曾令人失望。可以肯定的是，台湾的民主未来还有很长的路要走，弊案冲击再大、影响层面再深，毕竟是短期现象，如果不能藉此痛定思痛，检验制度面缺失，那么便将成为长期的遗憾了。（完）
台湾因为历史的种种必然与巧合，发展了民主制度。但令人遗憾的是，民主制度并没有使台湾拥有一个清廉负责的政府，执政者贪污腐败臭不可闻的程度，与威权统治不相上下。台湾民主制度下的监督机制究竟出了什么问题？这段摸索跌撞的过程又会给台湾未来带来什么样的启示？
一九九六年民进党背负着对全台湾人民许下“清廉、勤政、爱乡土”的承诺，以及政权和平转移的成就，成为台湾施行民主制度后最被寄予厚望的执政者。
然而今天，民进党政府的施政不彰，使台湾在全球版图中逐渐边缘化，由上而下的贪污腐败，更彻底背弃了对台湾人民的承诺；同样的，台湾的民主制度，无法产生清廉有效率的政府，也同样使全球华人大失所望。
这些铺天盖地的弊案之所以能够生成，绝非民进党一党的问题，而是整个台湾社会必须面对的结构性失灵，如果台湾能从弊案的教训中获得启示，从根本上进行制度面的改革，那么社会付出的成本才有代价，失望也才有机会转为希望。
台湾民主制度下的宪政体制究竟应该走的是总统制、内阁制，还是双首长制，始终没有清楚定论，原因是宪政议题虽然经常成为朝野政党讨论焦点，但各政党、政治人物及学界人士对宪政体制的看法莫衷一是，至今尚无共识，因此过去十五年台湾虽然经过七次修宪，但并未触碰宪政体制这个大政方针。
然而这并不表示目前的宪法有立即修改的迫切性，事实上，现行中华民国宪法中已界定了总统及行政院长的职权，包括宪法第五十三条明定：“行政院为国家最高行政机关”；第三十七条规定：“总统依法公布法律，发布命令，须经行政院院长之副署，或行政院院长及有关部会首长之副署”；宪法增修条文第三条也明定，行政院是对立法院负责，不是向总统负责。
换句话说，台湾的宪法体制具有双首长制的精神，只不过因为在九七年第四次修宪时规定，“行政院院长由总统任命之，毋庸经立法院同意”，总统握有行政院长任命权后，使行政院长很容易便沦为总统意念的执行者；民进党执政后，包括张俊雄、游锡堃、谢长廷到苏贞昌都是如此。直到近期陈水扁在弊案压力下，宣布“权力下放”，行政院长苏贞昌才算拥有行政实权，回归宪法基本精神。
可以见得，眼下重点并非重新修宪更改体制，而是如何遵宪行宪。此点确立之后，接下来必须探讨的问题便是在现行体制规范下，何以执政者得以擅自专权扩权、乃至贪污腐败，其中的监督制衡机制究竟是哪里出了问题。
首先，成就民主体制的最重要关键就是必须有反对党的存在，来扮演对执政者监督制衡的角色；而双首长制的特色则是具有换轨机制，也就是说，如果总统所属政党是国会多数党，则体制倾向总统制，总统权力自然较大，但如果总统所属政党非国会多数党，则提名行政院长时要尊重国会多数党──也就是目前弊案纷扰中，部份人士所提出的“多数党组阁”。
陈水扁执政六年多来，一直是朝小野大的局面，但执政者并未尊重宪政精神，将权力释放给多数党；除了执政初期任命国民党籍唐飞为行政院长外；但唐飞就任不满百日便因核四主张与民进党不同遭逼退，临走还被讥讽为挡路的石头。陈水扁未成功释出行政权，致使六年多来朝野对立，立法院蓝绿间壁垒分明、关系紧张，许多重大法案积累在国会中，进度缓慢，国事自然陷入无穷止尽的蜩螗之中。
朝小野大、却胜者全拿的局面，也间接使得国家原有的监督机制丧失作用。中华民国宪法按照孙中山先生的立法精神为五权分立：行政、立法、司法、考试、监察，缺一不可，其中监察院为国家最高监察机关，依法行使弹劾权、纠举权及审计权。
但台湾自二00四年底后，因在野党搁置总统提出的监察委员名单，监察院已成为有名无实的空壳子，完全无法发挥监督政府的作用。当时国民党及亲民党团搁置监委名单，主要是因为陈水扁提出的名单中，台湾高速铁路（简称台湾高铁）董事长殷琪不但赫然在列，且为审荐委员。
国亲党团认为，殷琪不仅是陈水扁竞选总统的重要金主，且其所掌管的台湾高铁BOT(外包)问题丛生，甚至有掏空国家财产之嫌，并不适合担任清廉、独立的监委审荐小组成员。此外，国亲也认为，二十九位监委被提名人选具有较强的党派偏向，与国会朝野结构不尽呼应，因此将总统提名之监察院正副院长人选与监察委员在程序委员会中冻结。而陈水扁也不愿另提一份名单，使监察院整个空悬至今。
在野党没有实权无法有效制衡执政者，监察院徒有其名也无法发挥监督功效，而其他体制内的监督机制竟也一并失灵。例如，依照《公务人员财务申报法》，凡超过二十万元新台币的外币、珠宝、艺品、骨董等都应申报，但第一夫人吴淑珍出席场合经常配戴价值动辄数百万新台币的冰种翡翠、祖母绿等珠宝，却从来未见申报；此外，外传赵建铭在二儿子赵翊廷满月时，获赠一只清乾隆时代大贪官和□用过的木质镶玉如意，且赵建铭还喜欢搜集钻笔、名表，也从未依法申报过。然而，因为监委出缺无法组成廉政委员会，就算要对漏报开罚实际上也无从罚起。
又如，检察官、调查局本应扮演积极的防腐剂角色，主动针对可疑的弊案进行侦查，然而从陈由豪案、高铁案、股市秃鹰案、SOGO经营权案，到目前的台开案等，只要牵涉政府高层人员的案件，检调单位都显得谨慎而怯步，像挤牙膏般，非到外界已有事证并引起民怨沸腾时，才挤出一点办案进度。原因与检调单位积习固然有关，但根本原因仍在总统握有检察总长及调查局长的任命权，检调单位由上而下惯于揣摩上意，对弊案自然视而不见了。
在一切体制内机制完全失灵的情况下，于是乎，台湾最后一道监督制衡机制只剩媒体，一个又一个深喉咙，透过名嘴、立委在媒体爆料，让臭不可闻的贪腐弊案，有机会摊在阳光下接受人民检验。但这毕竟不是一个正常的管道，台湾最终仍需回归体制面，建立一个真正能发挥功效的监督单位；香港廉政公署的例子，或可做为台湾朝野参考指标。
一九八七年，台湾解除戒严，九一、九二年，国会全面改选，台湾的民主之路走了十多年，曾经让人期待，却也曾令人失望。可以肯定的是，台湾的民主未来还有很长的路要走，弊案冲击再大、影响层面再深，毕竟是短期现象，如果不能藉此痛定思痛，检验制度面缺失，那么便将成为长期的遗憾了。（完）
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